I SA/Wa 1906/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Daniela Kozłowska WSA Bogdan Wolski (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania oddala skargę. Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] września 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. R. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], w której orzeczono o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną – ulicę [...] w W., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] i działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], uregulowaną obecnie w księdze wieczystej KW nr [...] oraz odmówiono ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], pochodzącą z księgi wieczystej KW nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Prezydent W. w decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną – ulicę [...] w W., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] i działka ewidencyjna nr [...] o łącznej pow. [...] m2 z obrębu [...], stwierdzając w uzasadnieniu decyzji, iż przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz odmówił przyznania odszkodowania na rzecz Z. R. za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] z uwagi na fakt, iż nie podlega ona uregulowaniu zawartemu w art. 73 powołanej ustawy. Z. R. wniósł odwołanie od powyższej decyzji w części dotyczącej odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...], oznaczoną jako działka nr [...]. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania, wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, które jest ustalane i wypłacane na wniosek dotychczasowego właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Organ odwoławczy stwierdził, że złożenie przez stronę wniosku w tym trybie nie jest wystarczające do jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Wnioskodawca winien wykazać, że utracił własność na podstawie powołanego art. 73 ust. 3, co będzie mógł uczynić dopiero po otrzymaniu stosownej decyzji wojewody z klauzulą ostateczności. Wydanie przez wojewodę decyzji, mającej charakter dowodu wyłącznego świadczącego o przejściu prawa własności gruntu na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, warunkuje rozpoznanie wniosku o odszkodowanie. Poza ustaleniem, kto w dniu 31 grudnia 1998 r. był właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, szczególnie istotną sprawą – w ocenie organu – jest ustalenie faktu władania tą drogą w dniu 31 grudnia 1998 r. przez podmiot publicznoprawny oraz stwierdzenie czy droga ta została zaliczona przed dniem 1 stycznia 1999 r. do odpowiedniej kategorii dróg publicznych w sposób przewidziany w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. Wojewoda [...] stwierdził, że z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika bezspornie, że nieruchomość położona w W. przy ulicy [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] nie była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. Znajduje to odzwierciedlenie w ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], w której stwierdzono, iż stan faktyczny sprawy nie odpowiada przesłankom określonym w art. 73 ustawy, w wyniku czego odmówiono stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności wyżej opisanej nieruchomości przez Skarb Państwa. Dodatkowo w uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że nieruchomość będąca przedmiotem wystąpienia została wydzielona dopiero decyzją podziałową wydaną z urzędu przez Burmistrza Gminy W. z dnia [...] lutego 2001 r., nr [...], z przeznaczeniem pod ulicę [...]. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. ma zatem - w ocenie organu - charakter wiążący dla organów prowadzących postępowanie w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...], oznaczoną jako działka nr [...]. Ewentualnemu wzruszeniu tej decyzji służą nadzwyczajne instytucje procesowe przewidziane w postępowaniu administracyjnym, których realizacja jest możliwa w razie spełnienia przesłanek określonych w rozdziałach 12 i 13 k.p.a. W niniejszej sprawie z tej możliwości nie skorzystano. Wojewoda [...] wskazał, że postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość jest postępowaniem wszczynanym na wniosek strony. Oznacza to, że organ administracji publicznej właściwy do załatwienia sprawy jest związany treścią i granicami wniosku. W niniejszej sprawie granice te wyznaczone zostały treścią żądania zawartego we wniosku z dnia 14 października 2005 r. o wypłatę odszkodowania m. in. za działkę ewidencyjną nr [...] zajętą pod ulicę [...] w W. z powołaniem się na tryb art. 73 powyższej ustawy. Nie można przy tym czynić organowi pierwszej instancji zarzutu braku udzielenia stronie niezbędnych informacji, bowiem z akt sprawy wynika, że Prezydent W. wielokrotnie przed wydaniem decyzji informował Z. R. o stanie prawnym nieruchomości, w stosunku do których kierował swoje roszczenia, zaś wniosek skarżącego z dnia 17 grudnia 2007 r. dotyczący wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...] został przekazany do właściwej rzeczowo Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...] U. i zostanie rozpatrzony w odrębnym postępowaniu. Wojewoda [...] wyjaśnił, iż organ odwoławczy - zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a. - nie może zmienić podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej oraz nie może orzekać w zakresie innym, niż to uczynił przed nim organ pierwszej instancji. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy administracyjnej prowadziłaby do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, a tym samym oznaczałaby naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W świetle powyższego Wojewoda [...] uznał, że prawidłowo Prezydent W. przyjął, iż w sprawie brak było podstaw do uwzględnienia złożonego wniosku z dnia 14 października 2005 r. (w decyzji omyłkowo: "14 maja 2005 r.") w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] o przyznanie odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wojewoda [...], odnosząc się z kolei do ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną – ulicę [...] w W., oznaczoną jako działki nr [...] i [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], wskazał, że w ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], stwierdzono nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności opisanego wyżej gruntu zajętego pod ulicę [...] w W. Obecnie na podstawie art. 13 i art. 14 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze. zm.) przedmiotowa nieruchomość (działki nr [...] i [...]) jest własnością [...] W. Zatem mając na uwadze, iż fakt nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę W. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – ulicę [...] i w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], uregulowanej obecnie w księdze wieczystej KW Nr [...] został potwierdzony ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. oraz wobec stwierdzenia, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy z dnia [...] września 2008 r. czyni zadość wymogom stawianym przez przepisy prawa, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji należy uznać za prawidłowe, a zobowiązanie Prezydenta W. do zapłaty odszkodowania za zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną gminną nie powinno budzić wątpliwości. Z. R. wniósł skargę na decyzję Wojewody [...] – w części utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2009 r., w zakresie w jakim odmawia ustalenia odszkodowania za zajętą pod drogę nieruchomość, stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...], zarzucając naruszenie: 1) art. 7, 9 i 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że wniosek strony z dnia 14 października 2005 r. o ustalenie odszkodowania wiąże organ pierwszej instancji co do podstawy prawnej, mimo wyraźnej zmiany przez stronę w toku postępowania, wnioskiem z dnia 17 grudnia 2007 r., podstawy prawnej żądania wypłaty odszkodowania za zajętą nieruchomość; 2) art. 15 k.p.a. w związku z art. 138 k.p.a. poprzez uznanie, że organ drugiej instancji jest związany wskazaną przez organ pierwszej instancji podstawą prawną decyzji administracyjnej i oparcie na tej podstawie bezpodstawnej odmowy ustalenia odszkodowania za zajęte pod drogę publiczną nieruchomości w postaci działki ew. nr [...] przy ul. [...] w W. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji dokonana w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. dotyczyło wniosku Z. R. z 14 października 2005 r., w którym zawarto żądanie przyznania odszkodowania za działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2, które zostały zajęte, zdaniem wnioskodawcy, pod drogę publiczną. Wnioskodawca, składając podanie zawierające to żądanie odwołał się do art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Z akt sprawy administracyjnej wynika ponadto, iż w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2005 r. Prezydent W. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt położony w W. przy ulicy [...] i wyznaczył wnioskodawcy termin do wystąpienia o wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności gruntu na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], która została wydana po rozpoznaniu wniosku Z. R., stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną ul. [...] w W. – oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2. Natomiast w decyzji z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2. W piśmie z 17 grudnia 2007 r. "[...]" Z. R. spółka komandytowa wniosła o wszczęcie postępowania w sprawie wypłaty na rzecz tej spółki odszkodowania za nieruchomość o powierzchni [...] m2, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka ewidencyjna nr [...], która na mocy decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] lutego 2001 r. została przeznaczona pod drogę publiczną, tj. ulicę [...] w W. – drogę krajową nr [...]. Mając na uwadze powyższe Sąd wskazuje, że wniosek z 14 października 2005 r., który został złożony przez Z. R., zawierał żądanie przyznania odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej: "ustawa". Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., a wcześniej decyzja Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. dotyczyły wyłącznie tego wniosku, który nie został w jakikolwiek sposób zmodyfikowany. W szczególności zmiana wniosku nie była następstwem wniesienia podania z 17 grudnia 2007 r. Podanie to zawiera żądanie ustalenia odszkodowania na rzecz innego podmiotu - "[...]" Z. R. spółka komandytowa. Spółka ta wystąpiła o wszczęcie postępowania w sprawie wypłaty na jej rzecz odszkodowania za nieruchomość o powierzchni [...] m2, oznaczoną w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka ewidencyjna nr [...], która na mocy decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] lutego 2001 r. została przeznaczona pod drogę publiczną, tj. ulicę [...] w W. – drogę krajową nr [...]. Wymienione podanie zostało zatem wniesione przez inny podmiot, a żądanie w nim zawarte oparto na innej podstawie. Żądanie to nie zostało rozpatrzone w toku postępowania administracyjnego, do którego odnosi się skarga wniesiona przez Z. R. Wynika to w sposób jednoznaczny z uzasadnienia decyzji wydanych przez organy obu instancji, w których wskazano jedynie na brak podstaw do przyznania odszkodowania na podstawie art. 73 ustawy, a także z pisma Urzędu Miast [...] W. Biura Gospodarki Nieruchomościami z dnia 7 kwietnia 2008 r. Przy piśmie tym przekazano do Wydziału Budżetowo – Księgowego [...] U. do rozpoznania wniosek "[...]" Z. R. spółki komandytowej dotyczący wypłaty odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod drogę publiczną, tj. ulicę [...]. Sąd podkreśla, iż Prezydent W. w pkt 5. decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie uwzględnił wyłącznie wniosku Z. R. z dnia 14 października 2005 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] powierzchni [...] m2. Bezsporne jest, iż wymieniona nieruchomość nie została zajęta pod drogę publiczną w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy, co wynika wprost z ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r., a zatem nie zostały spełnione ustawowe podstawy do uwzględnienia wniosku Z. R. o przyznanie odszkodowania w oparciu o przesłanki określone we wniosku z 14 października 2005 r. Wobec tego zarzut skarżącego naruszenia wymienionych w skardze przepisów postępowania jest całkowicie chybiony, gdyż został on oparty na błędnym ustaleniu, iż decyzje wydane w postępowaniu odnoszącym się do wniosku Z. R. dotyczą również wniosku "[...]" Z. R. spółki komandytowej. Organy obu instancji ustosunkowały się tymczasem wyłącznie do żądania Z. R. zawartego w podaniu z 14 października 2005 r. Na marginesie w tym miejscu Sąd zauważa, iż skarżący, kwestionując odmowę uwzględnienia żądania zawartego w piśmie z 17 grudnia 2007 r., co w istocie nie nastąpiło, odwołuje się do podania złożonego przez inny podmiot – spółkę "[...]", a więc do żądania przyznania odszkodowania, które nie zostało zgłoszone w imieniu skarżącego i na jego rzecz. W przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, a także wnosząc skargę podlegającą rozpoznaniu w postępowaniu sądowym, Z. R. nie działał w imieniu wymienionej Spółki, ale w imieniu własnym. Działanie Z. R. w imieniu Spółki polegało tylko na wniesieniu podania z dnia 17 grudnia 2007 r. Zatem złożenie przez Z. R., w imieniu własnym, podania z 14 października 2005 r. spowodowało wszczęcie pierwszego postępowania administracyjnego, a wniesienie przez tę osobę pisma z 17 grudnia 2005 r., tym razem w imieniu spółki "[...]" - zainicjowało kolejne postępowanie administracyjne. Wydane dotychczas decyzje dotyczą jedynie wniosku z 14 października 2005 r. Podsumowując Sąd stwierdza, iż odwołanie Z. R. odnosiło się wyłącznie do pkt 5. decyzji organu pierwszej instancji. Wobec tego w postępowaniu odwoławczym konieczne stało się wydanie rozstrzygnięcia jedynie co do żądania przyznania odszkodowania na nieruchomość opisaną w pkt 5. tej decyzji. Z. R. nie kwestionował zgodności z prawem pozostałej części decyzji, co oznacza, iż Wojewoda [...] nie był obowiązany i uprawniony do oceny zasadności żądania przyznania odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości opisanej w pkt 1. decyzji organu pierwszej instancji. Analiza uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. wskazuje, że organ ten, pomimo niezakwestionowania przez stronę rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1. decyzji, rozpoznał sprawę w postępowaniu odwoławczym także w odniesieniu do odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną – ulicę [...]. Organ odwoławczy naruszył w ten sposób art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż utrzymanie decyzji w tym przypadku nie powinno odnosić się do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1. decyzji organu pierwszej instancji. Uchybienie prawu w tym zakresie nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy skoro decyzja w niezaskarżonej części nie została uchylona i organ odwoławczy nie rozstrzygnął ponownie sprawy w tej części co do istoty, a także nie umorzył postępowania lub nie przekazał sprawy do ponownego rozpoznania. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.