II OSK 2176/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1653/09 w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 31 maja 2010 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1653/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2009 roku, Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Powyższy wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpatrzeniu odwołania M. S., E. i H. B. oraz B. R. od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] listopada 2006 roku orzekającej o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na remoncie i rozbudowie istniejącego obiektu budowlanego tj. budynku kontenerowego na działkach o nr ew. [...] i [...] w obrębie 3-12-52 o użytku gruntu RIV w rejonie ul. Młodzieży, Aleksandrowskiej i Radiowej orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i umorzeniu postępowania przed organem I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż Prezydent m. st. Warszawy, decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2006 roku ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na remoncie i rozbudowie istniejącego obiektu budowlanego tj. budynku kontenerowego na działkach o nr ew. [...] i [...] w obrębie 3-12-52 o użytku gruntu RIV w rejonie ul. Młodzieży, Aleksandrowskiej i Radiowej. Od wymienionej wyżej decyzji z zachowaniem ustawowego terminu, wpłynęły odwołania M. S., E. i H. B. oraz B. R.. Nadto w dniu 10 czerwca 2009 roku do Kolegium wpłynęło pismo organu I instancji, w którym poinformowano Kolegium, iż dla obszaru, na którym znajduje się teren planowanej inwestycji został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady m. st. Warszawy nr XXXVI 1/1120/2008 z dnia 10 lipca 2008 roku (opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego Nr 141, poz. 4982 z dnia 18 sierpnia 2008 roku). Rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji następuje w przypadku braku planu miejscowego, w oparciu o przepisy powołanej ustawy oraz wydanych na jej podstawie rozporządzeń wykonawczych. Jak wynika z akt sprawy dla obszaru, na którym znajduje się teren planowanej inwestycji został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady m. st. Warszawy Nr XXXVI 1/1120/2008 z dnia 10 lipca 2008 roku, a zatem brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie przed organem I instancji. Pismem z dnia 31 sierpnia 2010 roku B. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji toczyło się od 2004 roku i przewlekłość organów administracji doprowadziła w efekcie do umorzenia postępowania. Takie działanie organu zdaniem skarżącego rażąco narusza postanowienia Konstytucji i narusza zasadę zaufania obywateli do organów administracji. Nadto w dniu 25 maja 2010 roku do Sądu wpłynęło pismo ustanowionego z urzędu pełnomocnika skarżącego, który podtrzymał wniesioną przez B. R. skargę i podniósł, iż bezspornym jest, że przedmiotowe postępowanie administracyjne jest obarczone istotną przewlekłością, która to przewlekłość nastąpiła bez jakiejkolwiek winy skarżącego B. R.. Zmiana okoliczności faktyczno-normatywnych, za które uznać należy uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, w chwili gdy w obrocie znajdowała się pozytywna dla B. R. decyzja o warunkach zabudowy nie może mieć jakiegokolwiek wpływu na bieg postępowania, w szczególności zaś nie może skutkować jego umorzeniem. Przyjęcie takiego sposobu, procedowania zdaniem pełnomocnika skarżącego, pozostawałoby w rażącej sprzeczności z zasadą zaufania obywatela do organów administracji (art. 8 k.p.a.) oraz godziłoby w zasadę demokratycznego państwa prawa wynikającego z treści art. 2 Konstytucji RP. Jednocześnie podniósł, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił się na podstawie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 roku – o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) do Trybunału z pytaniem prawnym czy art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP. Wątpliwości pełnomocnika skarżącego, co do konstytucyjności powyższych przepisów dotyczą takiej ich interpretacji, która sprowadza się do postawienia tezy, iż uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy przez organ I instancji skutkuje umorzeniem postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 31 maja 2010 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1653/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2009 roku, Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że stanowisko organu administracji zasługuje na uwzględnienie, albowiem zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji jednak braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustała się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś sposób zagospodarowania terenu warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2). Z powołanych przepisów wynika zatem, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest głównym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego. Tym samym wydawanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest dopuszczalne jedynie w przypadku braku na danym terenie obowiązującego miejscowego planu. W przedmiotowej sprawie skarżący wnioskował o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na remoncie i rozbudowie istniejącego obiektu budowlanego tj. budynku kontenerowego na działkach o nr ew. [...] i [...] w obrębie 3-12-52 o użytku gruntu RIV w rejonie ul. Młodzieży, Aleksandrowskiej i Radiowej, w sytuacji gdy dla wskazanego obszaru nie obwiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednakże w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla obszaru, na którym znajduje się teren planowanej inwestycji został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady m. st. Warszawy nr XXXVI 1/1120/2008 z dnia 10 lipca 2008 roku, a zatem brak jest podstaw do jego kontynuowania. Zaistniała tym samym podstawa do umorzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jednocześnie w ocenie Sądu bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia pozostaje podnoszona przez skarżącego przewlekłość toczącego się postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, bowiem w świetle uregulowań zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest podstaw do prowadzenia obecnie takiego postępowania. Sąd nie podzielił również wątpliwości pełnomocnika skarżącego, co do konstytucyjności powołanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł B. R., podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 4 ust. 2 (rozumianego a contrario) ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez uznanie, że fakt uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez organ administracji I instancji, a przed rozpoznaniem odwołania winno skutkować uchyleniem przedmiotowej decyzji i umorzeniem postępowania. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie reguluje sytuacji, gdy w chwili wydania przez organ I decyzji o warunkach zabudowy nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a sytuacja ta ulega zmianie po jej wydaniu, a przed rozstrzygnięciem sprawy przez organ odwoławczy. Wymieniona ustawa nie przewiduje jakichkolwiek unormowań, które stanowiłyby swoiste remedium dla tak specyficznej sytuacji faktyczno – prawnej. W tej sytuacji, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, organ administracji, stosujący dane unormowanie, winien przyjąć taką jego interpretację, która pozostawałaby w zgodzie z podstawowymi zasadami prawa administracyjnego, jak zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, czy też zasada trwałości decyzji administracyjnej. Tymczasem działania Samorządowego Kolegium Odwoławcze zaakceptowane przez Sąd I instancji wymogów powyższych nie spełniają. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy było przewlekłe, za którą to przewlekłość wnoszący skargę kasacyjną nie ponosi winy. Zmiana sytuacji faktyczno – prawnej, jaką było uchwalenie miejscowego planu, w sytuacji, gdy w obrocie prawnym znajdowała się decyzja o warunkach zabudowy korzystna dla wnoszącego skargę kasacyjną, nie może mieć jakiegokolwiek wpływu na bieg postępowania, w szczególności nie może skutkować jego umorzeniem. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że aktualne jest pytanie o konstytucyjność stosowanych w postępowaniu o wydanie na jego rzecz decyzji o warunkach zabudowy norm prawnych. Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że ponawia wniosek o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że wątpliwości, co do konstytucyjności tego przepisu upatruje w takiej jego interpretacji, która sprowadza się do postawienia tezy, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po wydaniu decyzji przez organ I instancji skutkuje umorzeniem postępowania, gdyż takie założenie pozostawałoby w konflikcie z wywodzoną z Konstytucji zasadą lex retro non agit. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało koniecznością jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu tego wynika, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wnoszący skargę kasacyjną wyraża natomiast pogląd, że przepis ten nie reguluje sytuacji, w której organ administracji pierwszej instancji wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy, a przed rozpatrzeniem środka odwoławczego przez organ odwoławczy uchwalony został i wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organ odwoławczy nie powinien w takim przypadku umorzać postępowania. Obydwa przytoczone wyżej poglądy wnoszącego skargę kasacyjną są zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne. Art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rzeczywiście nie reguluje sytuacji, w której organ administracji pierwszej instancji wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy, a przed rozpatrzeniem środka odwoławczego przez organ odwoławczy uchwalony został i wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten nie reguluje opisanej sytuacji, gdyż nie taka jest jego rola. Rolą tego przepisu jest wskazanie, jak ustala się sposób zagospodarowania terenu, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To, jakie rozstrzygnięcie powinien wydać organ odwoławczy rozpatrujący odwołanie od decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy, gdy na etapie postępowania odwoławczego zostanie uchwalony i wejdzie w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, określają przepisy k.p.a. Zgodnie z treścią art. 130 § 1 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji (art. 130 § 2 k.p.a.). Przepisów § 2 i § 3 nie stosuje się w przypadkach, gdy 1) decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108), 2) decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Z art. 15 k.p.a. wynika, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Realizacja zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w tym przepisie polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ I instancji, wydając decyzję, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. Oczywistym jest bowiem, że nie jest możliwe wzięcie pod uwagę stanu faktycznego oraz prawnego, jaki zaistniał po wydaniu decyzji. Skoro organ odwoławczy realizując zasadę dwuinstancyjności ma obowiązek ponownie rozpatrzeć sprawę, także jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę aktualnego stanu faktycznego i prawnego, to jest istniejącego w dacie wydania decyzji odwoławczej. Organ odwoławczy musi więc uwzględnić także zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie zaistnieją po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Organ bierze je oczywiście pod uwagę wówczas, gdy zmiany te mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Podstawową przesłanką umożliwiającą organowi administracji wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. W sytuacji, gdy dla terenu tego obowiązuje miejscowy plan możliwość realizacji inwestycji oceniana jest bezpośrednio na podstawie przepisów tego planu. Skoro na etapie postępowania odwoławczego został uchwalony i wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to bezprzedmiotowym stało się wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organ odwoławczy musi w takiej sytuacji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć w całości postępowanie pierwszej instancji. Żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości kontynuowania postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy przed rozpatrzeniem sprawy przez organ odwoławczy wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Formułowanie takiego poglądu z powołaniem się na zasady ogólne postępowania administracyjnego jest poglądem dowolnym i nieuzasadnionym. Poglądu takiego nie da się wywieść ani z wykładni literalnej, ani z wykładni systemowej i celowościowej przepisów k.p.a. i ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ulega też wątpliwości, że wnoszący skargę kasacyjną nie nabył prawa do żądania kontynuowania postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z tego powodu, że postępowanie w spawie wydania tej decyzji było długotrwałe. Jeśli zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organy administracji pozostawały w bezczynności, to wnoszący skargę kasacyjną mógł skorzystać z możliwości wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność. Nie ma też znaczenia dla oceny możliwości kontynuowania postępowania przez organ odwoławczy okoliczność, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy była dla skarżącego pozytywna. Żaden przepis prawa nie wiąże bowiem z tym faktem możliwości kontynuacji postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji, gdy został uchwalony i wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do podniesionego przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzutu wskazać również należy, że ustawodawca przewidział możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego także ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w związku w uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 65 ust. 1 pkt b ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Byłoby nieracjonalnym dopuszczenie możliwości wydania przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję o ustaleniu warunków zabudowy w sytuacji, gdy dla terenu, którego dotyczy inwestycja obowiązuje już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego tylko po to, by następnie prowadzić postępowanie w sprawie w celu stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji. Odnośnie do wniosku wnoszącego skargę kasacyjną o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, by Trybunał dokonał oceny zgodności art. 4 ust. 2 z art. 2 Konstytucji RP stwierdzić należy, iż wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał, aby istniały okoliczności uzasadniające wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny z takim pytaniem. Po pierwsze stwierdzić należy stwierdzić, że jak to zostało już wcześniej wskazane, to nie z tego przepisu wynika zakaz kontynuowania postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy przed rozpatrzeniem sprawy przez organ odwoławczy wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tylko z przepisów k.p.a. Pod drugie stwierdzić należy, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że umorzenie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy dla terenu, którego dotyczy inwestycja obowiązuje już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza zasadę niedziałania prawa wstecz. Organ administracji, umarzając postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie stosuje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawnego. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w tym przypadku traktowane, jako okoliczność faktyczna. Dla postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy znaczenie ma sam fakt uchwalenia miejscowego planu i jego wejście w życie, a nie jego treść. Na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zmianie ulega więc stan faktyczny. Zastosowanie przepisów prawa nakazujących umorzenie postępowania jest konsekwencją zmiany stanu faktycznego, a nie zmiany stanu prawnego. O działaniu prawa wstecz można byłoby natomiast mówić wówczas, gdyby przy niezmienionym stanie faktycznym stosowane były przepisy prawa, które weszły w życie w trakcie toczącego się jeszcze postępowania. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.