II SA/Bk 783/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 09 lutego 2010 r. sprawy ze skargi A. M. –K., M. M. i Ł. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany lasu na użytek rolny 1. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] sierpnia 2009r. sygnatura [...] 2. Stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia 3. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz A. M.– K. kwotę 457 złotych (słownie czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...], na podstawie której nie zezwolono A. M.– K., M.M. i Ł. G. na dokonanie zmiany lasu na użytek rolny na działce o powierzchni [...] ha oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] (obręb [...] S. II). U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: W dniu 20 lutego 2009 r. do Urzędu Miejskiego w B. wpłynął wniosek A. M.– K., Ł. G. i M. M. o wydanie decyzji zezwalającej na zmianę na użytek rolny gruntów leśnych o powierzchni [...] ha na działce o nr geod. [...]. Wnioskodawczynie w uzasadnieniu wniosku podały, iż w 2006 roku uzyskały decyzję zezwalającą na dokonanie zmiany lasu na użytek rolny na sąsiadującej z w/w działką działce o powierzchni [...] ha. Dodatkowo wskazały, iż część działki objętej przedmiotowym wnioskiem (około 0,4 ha powierzchni) pozbawiona jest drzewostanu, na pozostałej zaś części występuje drzewostan sosnowy niskiej jakości. Wylesione grunty miały zaś służyć do powiększenia gospodarstwa rolnego. W dniu 30 marca 2009 r. organ I instancji przeprowadził oględziny działki. W wyniku przeprowadzonych oględzin ustalono, iż przedmiotowa działka na powierzchni około 0,04 ha powierzchni pozbawiona jest drzewostanu. Nadto stwierdzono, iż większa część działki (około 0,08 ha) zalesiona jest drzewostanem sosnowym w wieku około 60 lat w dobrym stanie. W oparciu o powyższy materiał dowodowy Prezydent Miasta B., działając na podstawie art. 13 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 29 września 1991 r. ustawy o lasach oraz art. 104 kpa, odmówił wnioskodawcom zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny gruntów leśnych o powierzchni [...] ha położonych na działce nr geod. [...] (obręb [...] – S. II). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przedmiotowa działka częściowo porośnięta jest prawidłowo rozwiniętym i stosunkowo dobrym jakościowo drzewostanem sosnowym w wieku około 60 lat o zwarciu przerywanym (na mniejszej części przedmiotowych gruntów nie ma drzewostanu). Nadto organ podniósł, iż przedmiotowy las stanowi fragment zwartego kompleksu leśnego "Las B." o powierzchni około 30 ha. W ocenie organu przedstawiony stan faktyczny fragmentu w/w nieruchomości oraz podana przez wnioskodawców potrzeba powiększenia gospodarstwa rolnego nie uzasadnia w sposób szczególny zmiany przedmiotowego lasu na grunt rolny. Od powyższej decyzji w dniu 30 kwietnia 2009 r. odwołanie wniosły A. M.– K., M. M. i Ł. G., wskazując, iż organ I instancji nie wyjaśnił, z jakich względów uznał, iż wskazany przez nie zamiar powiększenia gospodarstwa rolnego nie może być uznany za szczególnie uzasadniony z punktu widzenia potrzeb odwołujących – jako właścicieli lasu. Nadto podniosły, iż zezwolenie na zmianę przeznaczenia wnioskowanej powierzchni, a tym samym uzyskanie większej powierzchni gruntów rolnych pozwoli im na ubieganie się o środki finansowe, w tym dofinansowanie ze środków unijnych, pozwalające na realne zorganizowanie i zagospodarowanie przedmiotowych gruntów. W związku zaś z tym, iż jedna ze skarżących A. M.– K. jest współwłaścicielem konia, dla którego zmuszona jest odpłatnie wynajmować stajnię u osób trzecich, powiększenie obszaru gruntu rolnego pozwoliłoby jej m.in. na wybudowanie stajni i urządzenie wybiegu. Końcowo podniosły, iż zamierzone przeznaczenie wnioskowanej części terenu leśnego nie naruszy w sposób istotny pozostałego obszaru leśnego jak również zabezpieczy przyległe tereny leśne przed dalszą dewastacją ze strony okolicznej ludności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu w/w odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie, dlatego uzasadnionym będzie dokonanie ustaleń, co do zamiaru skarżących i ich potrzeb w rozumieniu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, jak również czy przedmiotowy grunt jest jedynym gruntem znajdującym się w ich posiadaniu, na którym mogłyby prowadzić własne gospodarstwo rolne, po ewentualnym jego odlesieniu. Rozpatrując ponownie sprawę Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nie zezwolił A. M.– K., Ł. G. i M. M. na zmianę lasu na użytek rolny gruntów leśnych o powierzchni [...] ha położonych na działce nr geod. [...] (obręb [...] S. II). W uzasadnieniu decyzji wskazał, że dokonanie zmiany przedmiotowego gruntu na rolny w trybie art. 13 ust.2 ustawy o lasach nie znajduje uzasadnienia, albowiem zamiar zabudowy przez wnioskodawczynie działki w ramach zabudowy zagrodowej celem prowadzenia hodowli koni nie może być uznany za udowodniony. Ponadto za odmową udzielenia zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny w przedmiotowej sprawie przemawia zasada powszechnej ochrony lasów oraz trwałości ich utrzymywania jak również konieczność ochrony środowiska naturalnego przed nieuzasadnioną degradacją. Wobec powyższego w ocenie organu grunty leśne objęte wnioskiem należało pozostawić do dalszego użytkowania leśnego. Z powyższą decyzją nie zgodziły się A. M.– K., M. M. i Ł. G. i wniosły o jej uchylenie. W ocenie skarżących przy wydaniu skarżącego rozstrzygnięcia doszło do naruszenia art. 13 ust.2 ustawy o lasach oraz art. 7, 8, 9, 77 § 1 kpa oraz art. 75 § 1 i 2 w zw. z art. 80 kpa. Rozpatrzenie przedmiotowej sprawy winno być, bowiem poprzedzone uprzednim zdefiniowaniem pojęcia "szczególna potrzeba właściciela lasu" i dopiero po tym organ mógł wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. Nie wzięcie zaś pod uwagę dowodów na okoliczność posiadania konia, ponoszenia konkretnych wydatków za wynajem stajni oraz niemożności zrealizowania zamierzenia na innych posiadanych prze skarżące gruntach, winno skutkować uchyleniem przedmiotowej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] października 2009 r. (nr [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję uznając ją za merytorycznie prawidłową. Interpretując pojęcie "szczególnie uzasadnionych potrzeb" organ wskazał, że ustawodawca zezwala na zmianę przeznaczenia lasu jedynie w sytuacjach wyjątkowych, a mianowicie, gdy zmiana jest niezbędna i pozwala na odstąpienie od celów wyznaczonych w ustawie. Strony w toku postępowania nie wykazały jednak w sposób przekonywujący okoliczności istnienia w przedmiotowej sprawie takiej "szczególnie uzasadnionej potrzeby". Co prawda okoliczności podane przez odwołujące mogą stanowić o pewnych, istotnych dla nich potrzebach, związanych z zamieram wybudowania stajni wraz z budynkami gospodarczymi, podyktowanym chęcią zrealizowania zawodowych ambicji, których jednak nie można zakwalifikować jako szczególnie uzasadnioną potrzebę. Ponadto, zdaniem SKO, odwołujące nie wykazały, aby od prowadzenia działalności związanej z istnieniem stajni była uzależniona ważna potrzeba życiowa ich rodzin, której brak mógłby być zagrożeniem dla egzystencji tych rodzin. Końcowo organ uznał, że skoro teren objęty wnioskiem stanowi element większego kompleksu leśnego, dlatego też w myśl zasady powszechnej ochrony lasów oraz trwałości utrzymania lasów jak i konieczności ochrony środowiska naturalnego przed nieuzasadnioną degradacją, uzasadnione jest przyznanie w przedmiotowej sprawie prymatu interesowi społecznemu nad interesem strony, z rozumieniu art. 7 kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiodły: A. M.– K., Ł. G. i M. M., zarzucając jej naruszenie: 1) art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, poprzez przyjęcie, iż zgłoszona przez skarżących potrzeba powiększenia gospodarstwa rolnego nie stanowi szczególnie uzasadnionej potrzeby skarżących w rozumieniu w/w przepisu; 2) art. 7, 8, 9 i 77 §1 kpa poprzez nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i stanu faktycznego mając na względzie uzasadnione potrzeby skarżących oraz błędną ocenę zgromadzonych dowodów; 3) art. 75 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 80 kpa poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów. Powołując się na powyższe zarzuty wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż organ II instancji wykazał się dowolnością w ocenie, czy zamiar wnioskodawców jest szczególnie uzasadniony potrzebą właścicieli lasu w rozumieniu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Nie wziął, bowiem pod uwagę faktu, iż grunt leśny położony na działce nr geod. [...] jest jedynym gruntem znajdującym się w posiadaniu skarżących, na którym mogłyby one prowadzić własne gospodarstwo rolne, po ewentualnym jego odlesieniu. Uzasadniając istnienie szczególnie uzasadnionej potrzeby skarżące wskazały na zamiar wybudowania na przedmiotowej nieruchomości stajni z poddaszem, wybiegu dla koni oraz budynku gospodarczego do garażowania sprzętu, co należy powiązać z faktem współposiadania przez A. M.– K. konia, dla którego obecnie wynajmowana jest odpłatnie stajnia w S. i uprawianiem przez córkę wyżej wymienionej jeździectwa. Skarżące podkreśliły przy tym, że wg. nowych unijnych norm nie jest możliwe prowadzenie hodowli na obszarze 0,10 ha, co zamierzały bezpośrednio po zakupie konia, stąd też zaszła konieczność weryfikacji uprzednim planów urządzenia stajni metodą gospodarczą. Zmiana zaś przedmiotowego gruntu leśnego na rolny pozwoli na zapewnienie w przyszłości miejsca pracy członkom rodziny skarżących i realizacji planów w zakresie hodowli koni. Końcowo wyjaśniły, iż niepodejmowanie działań w stosunku do poprzednio wylesionej działki związane było z ciężką chorobą męża A. M.– K., która miała wpływ na życie rodzinne i przesunięcie w czasie wszelkich planów. Organ II instancji, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi Sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Kierując się powyższymi regułami Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Organy administracji nie wyjaśniły, bowiem w dostateczny sposób stanu faktycznego sprawy oraz wbrew przepisom art. 7, 77 §1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej cytowanej: kpa), nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Wniosek A. M.– K., Ł. G. i M. M., inicjujący postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie dotyczył zmiany lasu na użytek rolny. Materialnoprawną podstawą wydanych decyzji stanowił przepis art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. nr 45, poz. 435), zgodnie z którym zmiana lasu na użytek rolny dopuszczalna jest tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu. W związku z tym, iż pojecie "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie zostało przez ustawodawcę wyjaśnione ocena, czy w danej sprawie istnieją takie uzasadnione potrzeby, nie może być dowolna. W tym zakresie należy przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające celem ustalenia sytuacji życiowej wnioskodawcy, w szczególności w kontekście jego bytu materialnego i rodzinnego. Przy wydawaniu tego typu decyzji organ winien również kierować się regułą z art. 7 kpa i brać pod uwagę zarówno interes społeczny, jak i uzasadniony interes strony (W. Radecki, Ustawa o lasach. Komentarz, Warszawa 2008, s. 72). Przepis art. 7 kpa konstytuuje, bowiem podstawowe zasady postępowania i obowiązki organu administracji publicznej, jakimi powinien się kierować w toku postępowania, a mianowicie zasadę kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa, zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej, prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy orzekające zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2000 r. V SA 1816/00 LEX 77645). Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza natomiast, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (tak: NSA w wyroku z dnia 4 lipca 2001 r. I SA 301/00 LEX nr 53964). Dodatkowo podkreślić należy, iż w sytuacji w której wynik dotychczasowego postępowania dowodowego nie był wystarczający do ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy, a strona nie wskazuje na konkretny środek dowodowy, to organ administracji powinien we własnym zakresie dopuścić i przeprowadzić stosowne dowody. W przedmiotowej sprawie obowiązkiem organów administracyjnych było, zatem zebranie kompletnego materiału dowodowego dotyczącego wszystkich okoliczności faktycznych wskazanych przez wnioskodawców, a mających znaczenie dla wykazania przesłanki warunkującej zmianę lasu na użytek rolny. W ocenie Sądu organy I i II instancji nie uczyniły zadość powyższemu i nie zgromadziły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co do wystąpienia wskazanej przesłanki. Przeprowadzone postępowanie administracyjne nie wyjaśniło, bowiem czy A. M.– K. jest rzeczywiście współwłaścicielem konia, a jeśli tak to gdzie ten koń się znajduje i czy skarżąca ponosi jakieś opłaty z tego tytułu. Zaniechano również ustalenia, czy córka jednej ze skarżących (K. K.) faktycznie uprawia jeździectwo i czy ma w związku z tym jakieś plany zawodowe związane z dalszym uprawianiem w/w sportu i hodowlą koni. Organy winne ustalić także obecny sposób wykorzystania przedmiotowej działki w szczególności w kontekście twierdzeń skarżących, jakoby miejscowa ludność wykorzystywała ten teren (skraj lasu) jako tor do jazdy quadami, pole biwakowe, gdzie urządzane są pikniki i imprezy alkoholowe, a częściowo nawet jako śmietnik. W przypadku potwierdzenia się tych okoliczności zasadnym będzie ustalenie przez organ, jaki wpływ mogłoby mieć odlesienie przedmiotowej działki na ochronę przyległych obszarów leśnych przed dalszą dewastacją ze strony okolicznej ludności. W kontrolowanym postępowaniu nie uwzględniono również podnoszonej (konsekwentnie) przez skarżące okoliczności, iż grunt leśny położony na działce nr geod. [...] jest jedynym gruntem znajdującym się w ich posiadaniu, na którym mogłyby prowadzić własne gospodarstwo rolne, po ewentualnym jego odlesieniu. Fakt ten jest istotny, albowiem skarżące nie mają innej alternatywnej nieruchomości, na której mogłyby prowadzić planowaną działalność. Dodatkowo zważywszy na fakt, iż omawiana nieruchomość stanowi współwłasność trzech osób (A. M.– K., Ł. G. i M. M.) zasadnym byłoby również odebranie przez organ oświadczeń od Ł. G. i M. M. w przedmiocie wyrażenia bądź nie zgody na zaoferowany przez jedną ze skarżących (A. M.– K.) sposób wykorzystania nieruchomości, po ewentualnym jej odlesieniu. W związku z tym, iż organy obu instancji nie odniosły się do powyższych kwestii, a wskazane okoliczności, są istotne z punktu widzenia przedmiotowej sprawy, niemożliwym było dokonanie przez Sąd merytorycznej oceny zarzutów skargi. Ocena taka na tym etapie byłaby równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, której działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, o czym już była mowa na wstępie. Organy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy winne, zatem zebrać materiał dowodowy kierując się opisanymi wyżej zaleceniami Sądu i dokonać jego oceny zgodnie z regułami postępowania wskazanymi w powyższych przepisach. Dopiero wskutek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób zgodny z przepisami postępowania możliwa będzie merytoryczna ocena decyzji. Wobec stwierdzonego naruszenia wyżej wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku - art. 152 p.p.s.a. oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącej A. M.– K. poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego (art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm ).