II GSK 685/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Spółki z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 marca 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1960/09 w sprawie ze skargi "A." Spółki z o.o. w B. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A. Spółki z o.o. w B. 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1960/09, po rozpoznaniu skargi "A." spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej ze środków unijnych, oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2008 r. spółka "A." wystąpiła do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o przyznanie pomocy w ramach działania "Zwiększenie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) na lata 2007-2013 na podstawie ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększenie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007 r. Nr 200, poz. 1444 ze zm.). Wniosek dotyczył inwestycji w zakresie przetwarzania, magazynowania i obrotu zbożami - pszenicą, rzepakiem, żytem, jęczmieniem paszowym i pszenżytem. Inwestycja miała polegać na budowie centralnego magazynu utworzonego z baterii silosów wraz z pełną infrastrukturą. Inwestycja ta miała być realizowana na terenie już wykorzystywanym przez spółkę "A." dla tego rodzaju działalności i obejmować m.in. remont i adaptację istniejących tam budynków i pomieszczeń. Po wstępnej ocenie wniosku Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Agencja) wzywała spółkę "A." do uzupełnienia braków, przy czym dokonując ostatecznej weryfikacji wniosku, Agencja stwierdziła w nim liczne uchybienia i na podstawie § 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. odmówiła przyznania pomocy. Pismem z dnia [...] września 2009 r. spółka "A." wezwała Prezesa Agencji do usunięcia naruszenia prawa i wobec braku odpowiedzi wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przesłanki przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" mają swoje źródło w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich - EFRROW (Dz.U.UE.L. z 2005 Nr 277) oraz cyt. ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Mając na uwadze wyżej wskazane podstawy prawne, Sąd pierwszej instancji dokonał oceny rozstrzygnięcia Agencji pod względem jego zgodności z prawem, a przede wszystkim dwóch kwestii podnoszonych przez skarżącą, a mianowicie tego, czy zgodna z prawem była ocena dokonana przez Agencję, że usunięcie z projektu przedsięwzięcia tylko dwóch z silosów było wystarczające dla uznania, iż wniosek nie został należycie uzupełniony - przez usunięcie z projektu nakładów mających służyć obrotowi rzepakiem - a nadto, czy niesłuszne było stanowisko Agencji co do wymogu przedstawienia opinii sanitarnej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ prawidłowo ustalił, że przedsięwzięcie nie może być objęte żądanym przez spółkę dofinansowaniem, skoro ma dotyczyć między innymi obrotu rzepakiem do celów przetwórczych, przy czym prawidłowa była ocena Agencji, że samo tylko wyeliminowanie z projektu dwóch silosów bez innych modyfikacji całego wniosku, projektu, kosztorysów itp. związanych z ograniczeniem projektu do innych zbóż niż rzepak, było niewystarczające i nie spełniało wymogów co do uzupełnienia (zmodyfikowania) wniosku w tym zakresie. Również ocena organu co do skutków braku wymaganej opinii sanitarnej była zdaniem Sądu pierwszej instancji prawidłowa, gdyż spółka "A." nie kwestionowała, że prowadziła działalność w zakresie magazynowania i obrotu zbożami, a takie towary są żywnością w rozumieniu przepisów art. 3 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225 ze zm.), a więc taka działalność podlegała wymogom tej ustawy, również w zakresie nadzoru sanitarnego nad tą działalnością. Dodatkowo z przepisów ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851 ze zm.) wynika, że ze względu na tę działalność w zakresie obrotu żywnością, a nie ze względu na zatrudnianie pracowników, zakład spółki "A." podlegał nadzorowi sanitarnemu. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego żądanie Agencji, co do złożenia opinii sanitarnej dla zakładów funkcjonujących, było uzasadnione, a opinii tej nie mogła zastąpić powoływana przez spółkę "A." opinia sanitarna dotycząca planowanej inwestycji. Oceny tej nie zmienia zaświadczenie inspekcji sanitarnej z września 2009 r., że zakład spółki nie był objęty nadzorem sanitarnym - z zaświadczenia tego nie wynika, czy zakład nie był objęty nadzorem sanitarnym, bo nie musiał, czy też jest to tylko stwierdzenie faktu niedokonania zgłoszenia do nadzoru sanitarnego, a ponadto pismo to zostało wydane już po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, a wiec nie mogło być brane pod uwagę przez Agencję. Zdaniem Sądu pierwszej instancji również bez znaczenia dla sprawy jest dołączone do akt sprawy pismo Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z [...] lutego 2010 r., które stwierdza, że w dacie [...] lutego 2010 r. zakład nie prowadził handlu zbożami z przeznaczeniem spożywczym, gdyż spółka "A." nie wykazała, by w czasie składania wniosku i w czasie jego rozpatrywania nie była prowadzona w jej zakładzie w K. działalność w zakresie obrotu zbożami, a to na spółce ciążył obowiązek wykazania takiej okoliczności zgodnie z art. 21 ust. 3 cyt. ustawy. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła spółka "A." i zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu wnosząca skargę kasacyjną, na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego, tj. błędne zastosowanie przepisu art. 22 ust. 3 cyt. ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz § 10 ust. 5 cyt. rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększenie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, poprzez zastosowanie ich w ustalonym stanie faktycznym, gdy spółka z projektu usunęła dwa silosy służące magazynowaniu rzepaku i skorygowała kosztorys, jak również, nie dostarczyła opinii sanitarnej dla zakładów funkcjonujących - podczas gdy niewykonanie zobowiązań organu w tym zakresie, nie mogło być potraktowane jako podstawa do odmowy przyznania pomocy, gdyż dopełnienie tych zobowiązań nie było możliwe; - naruszenie prawa procesowego, tj. art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 i 244 § 1 k.p.a. poprzez ocenę dowodu z dokumentu – zaświadczenia Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2009 r., dokonaną z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, albowiem dokument ten, sporządzony przez powołany do tego organ, zgodnie z art. 16 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 244 § 1 k.p.c. stanowi dowód na to, co zostało w nim urzędowo stwierdzone; naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowa ocena tego dowodu czyni zbędnym rozważania na temat możliwości dostarczenia przez spółkę opinii Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego; - błędną wykładnię art. 21 ust. 3 ustawy o cyt. ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, poprzez przyjęcie, że Spółka powinna była udowodnić, że na terenie zakładu w K. nie prowadziła obrotu żywnością, podczas gdy Spółka nie ma możliwości udowodnienia faktu negatywnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka "A." podniosła między innymi, że po uzyskaniu od Agencji informacji, iż wyłączona ze wsparcia jest działalność w zakresie obrotu rzepakiem, postanowiła całkowicie usunąć ten element ze swojego projektu, a co za tym idzie, zmieniła zakres inwestycji. Spółka nie tylko naniosła poprawki do załączonej do wniosku dokumentacji, ale również złożyła szczegółowe wyjaśnienia w tym przedmiocie i oświadczyła, że na terenie zakładu w K. nie miała zamiaru prowadzenia działalności związanej z obrotem rzepakiem. Spółka "A." nie zgodziła się także ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, jakoby nie dokonała modyfikacji całego wniosku, gdyż wyeliminowanie z projektu dwóch silosów, które miały związek z obrotem rzepakiem, stanowi zmniejszenie zakresu rzeczowego inwestycji. Ponadto stosowne zmiany zostały też wprowadzone do kosztorysu inwestorskiego poprzez dokonanie podziału prac objętych zatwierdzonym projektem budowlanym na etap 1 i etap 2. Przedmiotem wniosku pozostał natomiast jedynie etap 1, który nie uwzględniał wykonania zbiorników silosowych przeznaczonych do działalności związanej z obrotem rzepakiem. Ponadto autor skargi kasacyjnej podniósł, że spółka nie podlega nadzorowi sanitarnemu, co potwierdza załączony do akt dokument urzędowy – zaświadczenie Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Zaświadczenie wystawione przez ten organ stanowi dowód na to, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, więc dowodzi faktu, że Powiatowy Inspektor odmówił wydania opinii, a zatem spółka "A." nie miała możliwości spełnienia zobowiązania wymaganego przez Agencję. Zdaniem autora skargi kasacyjnej otrzymane zaświadczenie stanowi dowód na okoliczność, że spółka "A." nie podlega nadzorowi sanitarnemu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna. 1. Przede wszystkim należy podnieść, że autor skargi kasacyjnej trafnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisu art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a., co było wynikiem wadliwego przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu - zaświadczenia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] września 2009 r. (nr: [...]), informującego, iż zakład spółki "A." nie znajduje się pod nadzorem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. i w związku z tym nie jest możliwe wydanie opinii potwierdzającej, że zakład ten spełnia wymagania higieniczno-sanitarne, a w szczególności, czy wdrożył zasady dobrej praktyki produkcyjnej (GMP) i dobrej praktyki higienicznej (GHP). Zaświadczenie to stanowi załącznik do pisma spółki "A." z dnia [...] września 2009 r., którym spółka wezwała Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do usunięcia naruszenia prawa. 2. W ocenie Sądu pierwszej instancji, z treści tego zaświadczenia nie wynika, czy zakład spółki nie był objęty nadzorem sanitarnym, bo nie musiał, czy też zaświadczenie jest tylko stwierdzeniem faktu niedokonania zgłoszenia do nadzoru sanitarnego. Sąd stwierdził także, że pismo to zostało wystawione już po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, a wiec nie mogło być brane pod uwagę przez Agencję. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, również bez znaczenia dla sprawy jest dołączone do akt sprawy pismo Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z [...] lutego 2010 r., które stwierdza, że w dacie [...] lutego 2010 r. zakład nie prowadził handlu zbożami z przeznaczeniem spożywczym, gdyż Spółka nie wykazała, by w czasie składania wniosku i w czasie jego rozpatrywania nie była prowadzona w jej zakładzie w K. działalność w zakresie obrotu zbożami, a to na spółce ciążył obowiązek wykazania takiej okoliczności - zgodnie z art. 21 ust. 3 cyt. ustawy. 3. Umknęło jednak uwadze Sądu pierwszej instancji, że jakkolwiek przepis art. 21 ust. 3 cyt. ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich wprost reguluje zagadnienie ciężaru dowodu, stanowiąc, iż ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, to normy tej nie można interpretować w oderwaniu od zasad postępowania dowodowego, określonych w innych przepisach. O ile nawet w okolicznościach tej sprawy można przyjąć, że zgodnie z warunkami ubiegania się o pomoc w ramach działania 123 "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej", spółka "A." była z mocy art. 21 ust. 3 tej ustawy zobowiązana do przedłożenia opinii sanitarnej albo do udowodnienia, że takiej opinii nie może złożyć, gdyż nie podlega nadzorowi sanitarnemu, to ocena przestawionych na tę okoliczność dowodów winna być wszechstronna i odpowiadać wymaganiom prawa. W tym aspekcie podzielić należy stanowisko autora skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji, dopuszczając dowód z dokumentu – zaświadczenia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] września 2009 r., nie uwzględnił normy zawartej w przepisie art. 244 § 1 k.p.c., zgodnie z którą dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy władzy publicznej i inne organy państwowe w zakresie ich działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone. W świetle tego przepisu za udowodnioną dokumentem urzędowym uznać należy okoliczność, iż zakład spółki "A." nie znajduje się (w dacie wystawienia tego dokumentu) pod nadzorem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. i w związku z tym nie było możliwe wydanie opinii potwierdzającej, że zakład ten spełnia wymagania higieniczno-sanitarne, a w szczególności, czy wdrożył zasady dobrej praktyki produkcyjnej (GMP) i dobrej praktyki higienicznej (GHP). Ma oczywiście rację Sąd pierwszej instancji twierdząc, że z treści tego zaświadczenia nie wynika, czy zakład spółki nie był objęty nadzorem sanitarnym (bo "nie musiał"), czy też nie dokonano jego zgłoszenia do nadzoru sanitarnego, jednakże ten dokument oraz kolejny dowód z dokumentu urzędowego – pisma Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] lutego 2010 r., stwierdzającego, że w dacie [...] lutego 2010 r. zakład nie prowadził handlu zbożami z przeznaczeniem spożywczym, łącznie dają podstawę do oceny wyjaśnień udzielonych przez spółkę "A." co do przyczyn niezłożenia opinii sanitarnej. Wobec tego, że spółka "A." konsekwentnie twierdziła, iż nie może przedłożyć opinii sanitarnej, bowiem jej zakład nie znajduje się pod nadzorem Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a następnie w celu potwierdzenia tej okoliczności przedłożyła dwa – wyżej wskazane – dokumenty urzędowe, to przyjąć należy, że ta istotna w sprawie okoliczność została co najmniej uprawdopodobniona. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji nie mógł uchylić się od oceny zasadności skargi spółki "A." w tym zakresie, uznając jedynie, że przedłożone dowody z dokumentów odnoszą się do okresu późniejszego w stosunku do daty złożenia wniosku o udzielenie pomocy finansowej ze środków unijnych. Zauważyć przy tym należy, że skoro Sąd pierwszej instancji przeprowadził dowody uzupełniające z tych dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.), czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, to obowiązkiem Sądu było wszechstronne rozważenie zebranego materiału dowodowego (art. 233 § 1 k.p.c.), czego Sąd w niniejszej sprawie zaniechał. 4. Odnosząc się do zarzutu naruszenie prawa materialnego polegającego na błędnym zastosowaniu przepisu art. 22 ust. 3 cyt. ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz § 10 ust. 5 cyt. rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększenie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, stwierdzić należy, że jest on zasadny, jakkolwiek z innych przyczyn niż te, na które wskazuje autor skargi kasacyjnej. 5. Jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się w rozstrzygnięciu Agencji naruszeń prawa materialnego i przepisów postępowania oraz zaaprobował tezę, że przedsięwzięcie nie może być objęte żądanym przez spółkę dofinansowaniem, skoro między innymi ma dotyczyć obrotu rzepakiem do celów przetwórczych. Jest oczywiste, że odmowa przyznania pomocy z uwagi na niespełnianie warunków jej przyznania jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy, nie zaś rozstrzygnięciem wydawanym w trybie określonym w § 10 ust. 5 w zw. z § 3 cyt. rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększenie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zgodnie z tym przepisem, Agencja nie przyznaje pomocy jeżeli wnioskodawca, pomimo ponownego wezwania do usunięcia braków, nie usunął w terminie wszystkich braków, przy czym chodzi tu o wymagania wniosku – w rozumieniu § 10 ust. 3 tego rozporządzenia. W konsekwencji uznać należy, że odmowa przyznania pomocy, motywowana zaniechaniem wyłączenia z wniosku wszystkich kosztów niekwalifikowalnych – pośrednio lub bezpośrednio związanych z realizacją inwestycji w części dotyczącej obrotu rzepakiem – nie mogła być w zakresie tej przesłanki uznana za rozstrzygnięcie mieszczące się w granicach zakreślonych w § 10 ust. 5 w zw. z § 3 cyt. rozporządzenia. 6. Zgodnie z przepisem art. 22 ust. 3 cyt. ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, obowiązkiem podmiotu wdrażającego jest poinformowanie wnioskodawcy o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Wskazany obowiązek ma charakter gwarancyjny, bowiem jego prawidłowe zrealizowanie umożliwia poddanie kontroli odmowy przyznania pomocy, w trybie określonym w ust. 4 art. 22 tej ustawy. Wskazana wyżej norma prawna zobowiązywała Agencję do wyjaśnienia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia [...] sierpnia 2009 r., z jakiej przyczyny ograniczenie inwestycji, polegające na usunięciu z projektu dwóch silosów mających służyć magazynowaniu, nie było wystarczające do uznania, że projekt spełnia warunki przyznania pomocy. Skoro kwestia ta była sporna, bowiem spółka "A." podnosiła, że dalej idąca korekta projektu nie jest możliwa, gdyż pozostałe zadania inwestycyjne były projektowane jako wspólne dla całej działalności zakładu, to okoliczność ta wymagała wszechstronnego wyjaśnienia. 7. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 1 sentencji. Orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2 sentencji) uzasadnia przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.