II OSK 1373/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 28 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.Z. i M.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1798/09 w sprawie ze skargi E.Z. i M.Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 2 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.Z. i M.Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności prowadzących do doprowadzenia obiektu budowlanego należącego do K.D. do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku z dnia [...] maja 2009 r., odmawiającą nałożenia na K.D. obowiązku dokonania przeróbek, zmian w budynku gospodarczo-garażowym usytuowanym na nieruchomości przy ul. [...] w [...], tj.: zmiany spadku dachu, usunięcia komina dachowego oraz usunięcia otworu drzwiowego wykonanego w ścianie budynku od strony zachodniej. Sąd I instancji wskazał, że w sprawie zapadło szereg aktów administracyjnych, jak również wyroków sądów administracyjnych. Wyrokiem z dnia 2 lipca 2003 r. sygn. akt IV SA 368/02 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi inwestora K.D. uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2002 r. uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organy nadzoru budowlanego I i II instancji jeszcze dwukrotnie umarzały postępowanie administracyjne w sprawie, a Sąd Administracyjny w Warszawie dwukrotnie uchylał zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji – wyrokami z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt 7/IV SA 4336/03 i z dnia 28 listopada 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1349/07. W wyroku z dnia 28 listopada 2007 r. Sąd wskazał organom, że w wyroku z dnia 9 lutego 2005 r. przesądzono, że nie zaistniała w niniejszej sprawie bezprzedmiotowość postępowania, a zatem organ powinien rozstrzygać sprawę co do istoty, a ponadto organ miał wyjaśnić przede wszystkim, czy obiekt budowlany został wybudowany bez pozwolenia na budowę, gdyż nie można doprowadzić obiektu do stanu zgodnego z prawem, jeżeli nie ustalono, że budynek powstał w wyniku samowoli budowlanej. Ponadto należało ustalić, czy doszło do zmiany przeznaczenia budynku. Nie zweryfikowano również kwestii spadku dachu. Ponadto Sąd wskazał, biorąc pod uwagę realizację obiektu przed 1 stycznia 1995 r., że w przypadku samowolnej realizacji tego obiektu, będą miały zastosowanie przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Prowadząc po raz kolejny postępowanie w sprawie, organ I instancji decyzją z dnia 4 maja 2009 r. przyjął, że przedmiotowy budynek powstał w dwóch etapach, tj. w latach pięćdziesiątych, a rozbudowa miała miejsce w latach osiemdziesiątych. Na jego realizację nie została przedłożona dokumentacja budowlana w związku z powyższym organ przyjął, że został on w całości wybudowany w ramach samowoli budowlanej. Organ I instancji wskazał, że w operacie szacunkowym nieruchomości wykonanym w 1995 r. przez J.Z., mowa jest o budynku warsztatowym powstałym po rozbudowie dawnego budynku gospodarczego. Organ wziął jednak pod uwagę, że zgodnie z zapisem na s. 6 operatu budynek warsztatowy na dzień wykonania powyższej dokumentacji nie był eksploatowany. W ocenie organu, bez znaczenia jest fakt, że rozbudowany budynek gospodarczy był wykorzystywany przez poprzednich właścicieli na cele warsztatowe, ponieważ to użytkowanie miało charakter samowolny, tj. bez dopełnienia przez inwestora, właściciela obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku, istotnym faktem w sprawie jest samowolne dokonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu spornego obiektu, a nie w jaki sposób uprzednio był on użytkowany. K.D. oświadczył, że w latach 1997-1998 w drodze licytacji sądowej nabył posesję wraz z budynkiem gospodarczo-garażowym w takim samym obrysie jaki jest obecnie. Właściciel oświadczył, że dokonał jego remontu polegającego na wymianie otworów okiennych i drzwiowych oraz pokrycia dachowego, a także wykonanie obróbek blacharskich. Powyższe prace zostały wykonane sukcesywne i zakończone w 2000 r. Inwestor oświadczył, że sporny obiekt jest wykorzystywany na cele gospodarczo-garażowe. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że sporny budynek powstał w ramach samowoli budowlanej i przeprowadził postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ I instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie ma żadnych podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania robót budowlanych przy spornym obiekcie, w szczególności tych, o które wnioskowali skarżący, tj. zmiany spadku dachu w kierunku uniemożliwiającym odprowadzenie wód opadowych, śniegu, śmieci z nieruchomości, likwidacji komina dymowego na budynku, likwidacji otworu drzwiowego wykonanego w ścianie budynku gospodarczego od strony zachodniej, ze względu na to, że został on wykonany w zbyt bliskiej odległości od granicy ich działki. Decyzja została zaskarżona przez skarżących. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wskazał, że skarżący domagając się interwencji organów nadzoru budowlanego w swoich wystąpieniach do organu oraz skardze skierowanej do sądu podnosili kwestie związane z dokonaną przez inwestora samowolą budowlaną, dokonaną modernizacją obiektu niezgodnie z warunkami technicznymi jakim powinien odpowiadać obiekt budowlany oraz zmianą funkcji obiektu, który niegdyś był obiektem gospodarczo-garażowym, a obecnie pełni funkcję wykładowa dla kandydatów na prawo jazdy. Sąd I podkreślił, że słusznie organy zajęły się sprawą związaną z samowolą budowlaną dokonaną przed wejściem w życie aktualnie obowiązującego prawa budowlanego z 1994 r., bowiem nie tylko były związane wytycznymi sądu administracyjnego, ale również nie mogły w jednym postępowaniu rozstrzygać o dwóch rożnych sprawach, tj. dokonanej samowoli budowlanej na gruncie przepisów ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. oraz podnoszonej przez strony skarżące kwestii zmiany sposobu użytkowania obiektu, która jest innego rodzaju sprawą wymagającą ewentualnie podjęcia odrębnego postępowania. Sąd I instancji wskazał, że z oceny technicznej wykonanej przez uprawnioną osobę, a znajdującej się w aktach sprawy, wynika, że sporny budynek nie stwarza zagrożenia dla użytkowania. Nie zawiera również informacji odnośnie nieprawidłowości wykonania komina. Z materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie wynika, że wody opadowe odprowadzane są rurami spustowymi na nieruchomość K.D. Natomiast drzwi znajdujące się w ścianie zachodniej budynku nie naruszają przepisów prawa, ani nie powodują ujemnych konsekwencji dla nieruchomości Skarżących. Biorąc więc pod uwagę, że organ I instancji prowadził postępowanie w oparciu o przepisy ustawy z 1974 r., w ocenie Sądu I instancji uznać należy, że w niniejszej sprawie nie było żadnych podstaw prawnych do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych robót budowlanych przy spornym obiekcie. Odnosząc się do zarzutów stron skarżących Sąd I instancji wyjaśnił, że roboty budowlane wykonane przez inwestora w ramach remontu zostały ocenione w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie odnośnie całego obiektu, który powstał warunkach samowoli budowlanej. Z materiału dowodowego zebranego w niniejszej prawie wynika, że K.D. dokonał remontu obiektu polegającego m.in. na zmianie pokrycia dachowego. Z oceny technicznej wynika, że obiekt pokryty jest stropodachem o nachyleniu 2%. Z dokumentacji wynika, że tylko część dachu spornego obiektu jest skierowana w stronę działki skarżących jednakże wody opadowe są oprowadzane rurami spustowymi na własną działkę. W ocenie Sądu I instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Otwocku prawidłowo zbadał brak przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Powiatowy organ nadzoru budowlanego wskazał, że z oceny technicznej wykonanej przez osobę uprawioną wynika, że sporny obiekt spełnia warunki bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania. Sąd I instancji podkreślił, że przepisy wykonawcze "starego" Prawa budowlanego dopuszczały usytuowanie obiektów w innych odległościach niż 3-4 m od granicy działki, jeżeli odległość między budynkami istniejącymi, a budynkiem projektowanym wynosi co najmniej 8 m. Z inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wynika, że odległość między budynkiem usytuowanym na działce skarżących oraz na działce pod nr ew. A. jest większa niż 8 m. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania – art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Zarzucili także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego świadczonego z urzędu według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Została ona oparta na zarzutach naruszenia wskazanych w niej przepisów regulujących postępowanie sądowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W szczególności strona wnosząca tę skargę zarzuciła naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym a także przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ wymienionej ustawy przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Rozpoznający skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. – związany jest treścią postawionych w niej zarzutów, to znaczy, że może tylko badać, czy rzeczywiście doszło do naruszenia wskazanych w niej przepisów. Nie może natomiast samodzielnie ustalać, czy Sąd I instancji nie naruszył także innych przepisów prawa niewskazanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna winna przy tym uzasadniać postawione zarzuty (art. 176 p.p.s.a.). Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zawiera ona przekonywającego uzasadnienia postawionych w niej zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę E. i M.Z. przyjął za prawidłowy stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z tym stanem przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany bez pozwolenia na budowę w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. W sprawie nie zaistniały jednak przesłanki do orzeczenia rozbiórki tego budynku z art. 37 tej ustawy ani do nałożenia na właścicieli obowiązku wykonania zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 40 tej ustawy. Obiekt ten, znajduje się bowiem – jak to ustaliły organy nadzoru budowlanego – w stanie zgodnym z obowiązującymi przepisami. W tej sytuacji nie mają uzasadnienia żądania skarżących dotyczące usunięcia komina i przeróbek dachu oraz usunięcia otworu drzwiowego w tym obiekcie. Organy rozpoznające sprawę ustaliły, że te elementy przedmiotowego budynku nie naruszają obowiązujących przepisów. Budynek ten jest wprawdzie usytuowany w pobliżu granicy z działką skarżących, lecz pozwalały na to przepisy obowiązujące w czasie jego budowy. Dach budynku pochylony jest częściowo w kierunku działki małżonków Z., lecz ze względu na istnienie rynien wody opadowe usuwane są na nieruchomości K. D. Powyższe ustalenia zostały wprawdzie zakwestionowane skargą kasacyjną, lecz skarżący nie wykazali żadnej sprzeczności pomiędzy ustaleniami Sądu I instancji a treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. Skarga kasacyjna podniosła też, że organy rozpoznające sprawę pominęły część dowodów i nie rozważyły części materiału sprawy, lecz nie wskazała jakie konkretnie dowody zostały pominięte i jaki materiał dowodowy nie był przedmiotem ocen organów wydających zaskarżoną decyzję. Z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, że organy prawidłowo zastosowały też przepis art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Skarga kasacyjna nie podniosła zarzutu naruszenia tego przepisu ani innego przepisu prawa materialnego. W tej sytuacji następstwem ustalenia, że sporny obiekt budowlany znajduje się obecnie w stanie zgodnym z obowiązującymi przepisami jest wniosek, iż nie zachodzą przesłanki do nakładania na jego właścicieli obowiązków prowadzących do doprowadzenia tego obiektu do takiego stanu. Z materiału sprawy wynika nadto, że pomiędzy skarżącymi a K.D. istnieje od wielu lat sytuacja konfliktowa i skarżący zarzucają sąsiadowi działania na ich szkodę, na przykład przerzucanie śmieci na ich nieruchomości. Rozstrzygnięcie tego konfliktu powinno nastąpić na drodze cywilnoprawnej, gdyż przepisy (por. art. 144 Kodeksu cywilnego) zabraniają działań zakłócających korzystanie z sąsiadujących nieruchomości ponad przeciętną miarę. Do rozstrzygnięcia takich konfliktów nie służy jednak droga administracyjnoprawna. Z tych względów skarga kasacyjna, jako nieuzasadniona, podlega oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.