I SA/Wa 1506/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2010 r. sprawy ze skargi A. R., E. R. i A. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. R., E. R. oraz A. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] października 1950 r. nr [...], utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 1950 r. nr [...] odmawiające dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. odmówił wszczęcia, z wniosku A. R., E. R. oraz A. R., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] października 1950 r. Decyzją tą utrzymane zostało w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 1950 r. odmawiające dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] oznaczonej nr hipotecznym [...]. Odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła z uwagi na fakt, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] października 1950 r. został już rozpatrzony decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...], która została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...]. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem A. R., E. R. oraz A. R. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po jego rozpatrzeniu organ nadzoru stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska Minister wyjaśnił, że na podstawie art. 157 § 3 kpa organ administracji orzeka co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast dotyczyć - jak chce pełnomocnik skarżących - zagadnienia, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. Ta kwestia może być wyjaśniona dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa, którą utrzymano w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta Miasta W. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], została już wydana decyzja ostateczna przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 1998 r., która poddana została kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z dnia 8 września 1999 r. oddalający skargę jednego z obecnych wnioskodawców, sygn. akt IV SA 1044/98). Oznacza to, że wszczęcie kolejnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarówno przedmiotowego orzeczenia, jak i decyzji jest niedopuszczalne, bowiem w wyniku merytorycznego rozpoznania wniosku mogłaby zapaść decyzja dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Ocena legalności decyzji dekretowych została już bowiem raz dokonana i pozostają one w obiegu prawnym. Organ nadzoru wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo, że dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe nawet wtedy, gdy forma wydanego orzeczenia kończącego sprawę jest wadliwa. Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Minister podkreślił, że organ dokonując oceny legalności decyzji administracyjnej bada jej zgodność ze wszystkimi przepisami będącymi podstawą jej wydania, a tym samym niezasadne są twierdzenia wnioskodawców, jakoby organ pominął przepis istotny dla sprawy, tym bardziej że decyzja z dnia [...] kwietnia 1998 r. była oceniana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1044/98 oddalającym skargę. Mając powyższe na uwadze organ nadzoru utrzymał w mocy własną decyzje z dnia [...] grudnia 2008 r. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. R., E. R. oraz A. R. W obszernym uzasadnieniu skargi podtrzymali oni w całości swoje stanowisko w sprawie. Zarzucili zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury naruszenie: - art. 7 ust. 2 dekretu w dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawa (Dz. U. Nr 50, poz. 279), poprzez utożsamienie roszczenia wynikającego z tego przepisu z roszczeniem wynikającym art. 7 ust. 4 tego dekretu, pomimo że przepisy te wynikając z jednego uprawnienia, a mianowicie złożenia wniosku dekretowego, ustanawiają odmienne prawa i obowiązku stron stosunku administracyjnoprawnego; - art. 157 § 3 w związku z art. 156 § 1 pkt 3 kpa poprzez błędne uznanie, że zachodzi tożsamość przedmiotowa sprawy zakończonej prawomocną i ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [....] kwietnia 1998 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta z dnia [...] lutego 1998 r. dotyczącą rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu w dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawa, ze sprawą niniejszą pomimo jednoznacznego wskazania naruszania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez decyzje dekretową odrębnej podstawy materialnoprawnej (art. 7 ust. 4 dekretu), tj. wydania jej bez zbadania istnienia zasobu nieruchomości zamiennych równoważnych użytkowo, które ewentualnie mogłoby zostać przyznane dawnym właścicielom, a w konsekwencji uznanie, że w ramach postępowania wyjaśniającego dotyczącego kwestii formalnych z uwagi na istnienie w obrocie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 1998 r. nie może dojść do badania przyczyn nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] października 1950 r. oraz - art. 7, 77 i 80 kpa przez niewyjaśnianie wszystkich okoliczności faktycznych w szczególności niezbadania, czy postępowania zwykłe zakończone wydaniem decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] października 1950 r. oraz postępowanie nadzorcze zakończone wydaniem decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 1998 r. dotyczyło roszczenia wynikającego z przepisu art. 7 ust. 4 dekretu, a zatem braku dokonania ustaleń w ramach postępowania wyjaśniającego poprzedzającego decyzję o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności, jaki zakres praw i obowiązków zawartych w decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym był objęty rozstrzygnięciem w postępowaniu nadzorczym. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. w całości i przekazanie sprawy celem ponownego rozpoznania w postępowaniu toczonym w ramach art. 127 § 3 kpa, względnie na wypadek uznania, że uwzględnienie skargi może polegać na uchyleniu decyzji administracyjnych wydanych przez organu administracji pierwszej i drugiej instancji, o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. W każdym natomiast wypadku skarżący wnieśli o zasądzenie od Ministra Infrastruktury solidarnie na rzecz A. R. i E. R. kosztów postępowania przed sądem administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przypisanych prawem. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu nadzoru, który na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 157 § 3 kpa, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. odmawiającą wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] października 1950 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 1950 r. odmawiające dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. W związku z tym wyjaśnić należy, że art. 157 § 3 kpa stanowi, że odmowa wszczęcia przez organ postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Co do zasady zwrócenie się do organu administracji publicznej z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej powoduje konieczność przeprowadzenia wstępnego postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy jest ono w ogóle dopuszczalne. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może więc dotyczyć jedynie kwestii formalnych a nie merytorycznych. Niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć zarówno charakter przedmiotowy, jak i podmiotowy. Przesłanki stanowiące przeszkodę we wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji skutkujące odmową jego wszczęcia nie zostały wymienione przez ustawodawcę w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności przywołany art. 157 § 3 kpa, będący podstawą odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, nie zawiera katalogu przyczyn, których istnienie uzasadnia odmowę wszczęcia takiego postępowania. Odwołać się zatem w tym zakresie należy do katalogu wypracowanego przez doktrynę i orzecznictwo sądowe. Niedopuszczalność przedmiotowa wszczęcia postępowania zachodzi zatem w szczególności wtedy, gdy: a) strona wystąpi z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności nie decyzji administracyjnej, lecz innej formy działania administracji, np. umowy cywilnej, czynności materialnotechnicznej, zaświadczenia, ugody administracyjnej; b) żądanie wszczęcia postępowania dotyczy co prawda decyzji administracyjnej, ale takiej, która już wcześniej została wyeliminowana z obrotu prawnego; c) organ nadzoru nie ma możliwości podjęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdyż nie są mu znane treść uzasadnienia i okoliczności wydania tej decyzji (np. nie istnieje dokumentacja dotycząca decyzji dotkniętej wadą nieważności, bo spłonęły jej akta); d) żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji lub postanowienia, które jeszcze nie zostały wydane; e) żądanie zostało oparte na przesłankach stanowiących podstawę do uruchomienia innych trybów nadzwyczajnych postępowania. Przyczyną niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest również istnienie w obiegu prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej odmawiającej stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, a także sytuacja, w której uprawniony podmiot występuje z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji, która wcześniej była już przedmiotem oceny sądu administracyjnego. Natomiast do grupy przyczyn o charakterze podmiotowym należą m.in. brak zdolności prawnej, czy też oczywisty brak legitymacji po stronie wnioskodawcy. Niedopuszczalność postępowania powoduje konieczność podjęcia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania. Zaznaczyć przy tym należy, że na tym wstępnym etapie postępowania organ nadzoru nie rozważa zagadnienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 kpa. W wyroku z dnia 20 grudnia 1994 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że organ administracyjny nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 kpa), uzasadniając odmowę brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności. O tym, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 § 1 kpa, organ może zdecydować dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania (sygn. akt I SA 1143/93, ONSA 1995, nr 3, poz. 145). W ocenie Sądu orzekającego, w sytuacji wniesienia przez stronę do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powstaje konieczność wstępnego zbadania przez organ nadzoru przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania. Wynika to z faktu, że wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę jest rezultatem stwierdzenia niewystępowania wad prawnych uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Istotną treścią takiego wyroku jest bowiem ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona wadliwa z punktu widzenia ustawowych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnej. Po wydaniu wyroku oddalającego skargę, niedopuszczalne jest zatem stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem w postępowaniu sądowym sąd badał z urzędu, czy wystąpiły okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Wyrok oddalający skargę stanowi więc przeszkodę przedmiotową uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem organ administracji publicznej orzekający w tej sprawie jest już wiązany oceną prawną sądu administracyjnego. Próby stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd (oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) jest w istocie w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. Odnosząc powyższe teoretyczne rozważania do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że kwestionowana decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] października 1950 r. utrzymująca w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 1950 r. odmawiające dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] była już przedmiotem postępowania nadzorczego. Jak wynika z akt sprawy A. R. wnioskiem z dnia 19 stycznia 1993 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności, w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] października 1950 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 1950 r. odmawiające dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej. Pierwotnie Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 1994 r. stwierdził, że orzeczenie administracyjne z dnia [...] maja 1950 r. i utrzymująca je w mocy decyzja z dnia [...] października 1950 wydane zostały z naruszeniem prawa. Jednakże na skutek wznowienia z urzędu, postanowieniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 1997 r., postępowania zakończonego decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 1994 r., decyzja ta została uchylona i jednocześnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ponownie rozpatrując złożony wniosek odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] października 1950 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne (decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1998 r.) Następnie na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nadzoru wydał w dniu [...] kwietnia 1998 r. decyzję, którą utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygniecie. Decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stały się przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie na skutek skargi A. R. Po jej rozpatrzeniu Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1044/98 oddalił skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 1998 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lutego 1998 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] października 1950 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 1950 r. odmawiające dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Sądu orzekającego, jak zostało to wyjaśnione powyżej, oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na niezgodność decyzji z prawem, co do zasady, zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Co prawda, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 stanął na stanowisku, że możliwa jest taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Sąd ten stwierdził, że uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy mógłby zatem spowodować, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim natomiast wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania. Jednakże taka sytuacja, wbrew przekonaniu skarżącego, nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę prawidłowości decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 1998 r. w wyroku z dnia 8 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1044/98 stwierdził, że w złożonej skardze "zarzucono naruszenie art. 7 i 156 § 1 pkt 2 kpa." a także że "stan faktyczny i prawny ustalony w wyniku wznowienia postępowania, do którego były pełne podstawy procesowe, dawał jedynie podstawę do odmowy przyznania własności czasowej i decyzja taka jest w pełni zasadna. Doprowadziła ona do eliminacji całej serii błędów prawnych decyzji uprzednich i brak podstaw do jej uchylenia". Oznacza to, że kwestionując prawidłowości wydanych przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzji, skarżący powołał jako podstawę prawna swojego żądania - tak samo jak i obecnie - art. 7 i 156 § 1 pkt 2 kpa. Ocena prawna wydanych decyzji administracyjnych była zatem dokonana przez Sąd przez pryzmat istnienia (lub nieistnienia) w rozpatrywanej sprawie chociażby jednej z podstaw do stwierdzenia nieważności wynikającej z treści art. 156 § 1 kpa, ze szczególnym uwzględnieniem przesłanki określonej w pkt 2 § 1 art. 156, co potwierdza treść uzasadnienia wydanego orzeczenia. Zakres mocy wiążącej powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1044/98 obejmuje zatem stwierdzenie przez ten Sąd braku podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji administracyjnych na podstawie art. 156 § 1 kpa. Nie ma także żadnych podstaw do tego by przyjąć, że Sąd rozpatrując skargę nie miał wiedzy o treści całego art. 7 dekretu w dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawa (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i dlatego rozpatrywał ją jedynie z punktu widzenia treści art. 7 ust. 2 dekretu. Dodatkowo należy wyjaśnić, że podstawą prawną orzeczenia administracyjnego odmawiającego byłemu właścicielowi gruntu nieruchomości [...] prawa wieczystej dzierżawy (obecnie użytkowania wieczystego) był ust. 1 i ust 2 art. 7 dekretu, które stanowią, że "Dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (ust. 1). Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej (ust. 2)." Kwestie regulowane ust. 4 art. 7 dekretu nie stanowiły natomiast ani podstawy prawnej do wydania orzeczenia w sprawie ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy, ani nie zawierały przesłanek dopuszczalności odmowy ustanowienia tego prawa na rzecz dotychczasowego właściciela. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 ust. 4 dekretu "W przypadku nieuwzględnienia wniosku, gmina zaofiaruje uprawnionemu, w miarę posiadania zapasu gruntów - na tych samych warunkach dzierżawę wieczystą gruntu równej wartości użytkowej, bądź prawo zabudowy na takim gruncie." Z treści tego przepisu wynika, ze tego typu oferta mogła (choć nie musiała) być przedstawiona dopiero po ostatecznej odmowie ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy. Przepis ust. 4 art. 7 dekretu nie mógł zatem być naruszony przy wydawaniu orzeczenia administracyjnego odmawiającego przyznania prawa wieczystej dzierżawy wydanego w trybie ust. 1 i 2 art. 7 dekretu, ponieważ nie stanowił podstawy prawnej do wydania tego orzeczenia. W rozpatrywanej sprawie nie występuje zatem, w ocenie Sądu orzekającego, uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy Naczelnego Sądu Administracyjnego o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy, który mógłby spowodować, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej, pozostaje kwestia prawidłowości kwestionowanych przez skarżącego w postępowaniu zakończonym wyrokiem z dnia 8 września 1999 r. decyzji organu nadzoru. Zgodnie z treścią powołanej wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 kpa) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Tak sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, a zatem organ nadzoru prawidłowo odmówił w kwestionowanych decyzjach, wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie w której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Niedopuszczalność postępowania powoduje bowiem konieczność podjęcia takiej decyzji. Za prawidłowe Sąd uznał również stanowisko organu nadzoru, że jeżeli już raz, na żądanie, wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności, nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie. W przeciwnym bowiem przypadku nowa decyzja nadzorcza, niezależnie od sposobu rozstrzygnięcia, odmawiająca stwierdzenia nieważności lub stwierdzająca nieważność, byłaby obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa i sama podlegałaby stwierdzeniu nieważności. Podkreślić należy, że organ w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest związany granicami żądania strony. Organ stwierdza, że decyzja nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę. Wszczęcie postępowania na żądanie strony, nie zwalnia organu od przeprowadzenia kontroli decyzji, w sprawie której wszczęto postępowanie, w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. W odniesieniu zaś do postępowania sądowego, zauważyć należy, że sąd nie jest związany granicami skargi, a zatem oddalenie skargi oznacza, że zaskarżonemu aktowi nie można postawić zarzutu naruszenia prawa zarówno procesowego, jak i materialnego. Podzielić zatem należy stanowisko organu, że skoro w obrocie prawnym pozostaje prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 8 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1044/98 oddalający skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 1998 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lutego 1998 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] października 1950 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 1950 r. odmawiające dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, to organ nadzoru winien był odmówić wszczęcia postępowania nadzorczego w tej samej sprawie, chociażby strona skarżąca powoływała się na inne przyczyny nieważności. Ponowne postępowanie byłoby z góry bezprzedmiotowe dlatego, że ocena legalności decyzji mającej podlegać stwierdzeniu nieważności została dokonana poprzednio. Dodatkowo wyjaśnić należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uzasadnianie ponownego żądania zbadania legalności decyzji wskazaniem naruszenia art. 7 ust. 4 dekretu nie stanowi zainicjowania postępowania nadzwyczajnego w innej przedmiotowo sprawie. Skarżący bowiem nadal opiera swoje żądanie na naruszeniu prawa o charakterze rażącym, czyli określonym w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, który stanowi podstawę prawną złożonego wniosku. Z tych też względów nie można podzielić stanowiska skarżącego, że Minister Infrastruktury naruszył przepis art. 7, 77, 80, 157 § 3 w związku z art. 156 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, bowiem zarówno czynności podjęte przez organ, jak i ocena zgromadzonego materiału zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odpowiadają wskazanym przepisom prawa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.