IV SA/Wa 1738/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2010 r. sprawy ze skargi [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2009 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] z siedzibą w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent W. decyzją z dnia [...] lutego 2009r, po rozpatrzeniu wniosku Zarządu W., na podstawie art. 59 ust.1, art. 60 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z póź. zm.) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym, na działkach nr ewid. [...] i [...], przy ulicy [...] i [...], na terenie S. w W. Odwołanie od powyżej decyzji wniósł dyrektor [...] Liceum Ogólnokształcącego z [...] im. [...] w W. oraz [...] Stowarzyszenie O. Dyrektor wymienionego Liceum podniósł, że analiza obszaru stanowiąca załącznik nr [...] do decyzji nie precyzuje, czy po przeznaczeniu fragmentu działki od nieruchomości użytkowanej przez szkołę, szerokość dróg na terenie placówki umożliwi jej funkcjonowanie i będzie odpowiadała przepisom przeciwpożarowym. Szczególne wątpliwości w tym zakresie budzi odległość między szczytową elewacją budynku szkoły od ulicy [...], w której znajduje się wejście do budynku szkoły, a granicą terenu objętego wnioskiem, która- zdaniem odwołującego - pokrywa się z linią rozgraniczającą teren inwestycji. Odwołujący podkreślił, że wjazd na teren Liceum od strony ulicy [...] znajdujący się na obszarze planowanej pod zabudowę działki nr ewid. [...] jest jedynym drożnym wjazdem na teren szkoły, a nie jednym z dojazdów jak podano w decyzji. Natomiast skarżące Stowarzyszenie podniosło, że o zamiarze przeznaczenia przedmiotowego terenu pod inwestycję zostało powiadomione dopiero w/w decyzją, doręczoną pocztą w dniu 3 marca 2009 r. Ponadto podniosło, iż decyzja ta pozostaje w całkowitej sprzeczności z obowiązującą Uchwałą Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] lutego 2004r. w sprawie pomnika C. N. w W. Zrealizowanie przedmiotowej inwestycji spowoduje bardzo istotne ograniczenie terenu przyznanego w/w uchwałą pod budowę pomnika. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji i jednocześnie decyzją tą, na podstawie art.138§1 pkt 3 k.p.a. l umorzyło postępowanie odwoławcze, prowadzone w związku z odwołaniem złożonym przez [...] Stowarzyszenie O. Kolegium wskazało, iż Stowarzyszenie nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości będących przedmiotem prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy, ani nieruchomości sąsiednich. Ponadto nie wnosiło ono o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu na prawach strony stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego Liceum, organ drugiej instancji stwierdził, iż przeprowadzona w sprawie niniejszej analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała spełnienie wszystkich określonych art. 61 ust. 1 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się zarzutów podniesionych w odwołaniu, a dotyczących uniemożliwienia wjazdu na teren szkoły, Kolegium wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi aktu upoważniającego do realizacji inwestycji, a stwarza jedynie możliwość uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto w treści decyzji znajduje się klauzula zgodnie, z którą w ramach projektu budowlanego należy stosować rozwiązania chroniące interes osób trzecich przed pozbawieniem do drogi publicznej. Kolegium zwróciło również uwagę, iż w decyzji stwierdzono także, że wnioskowane parametry planowanej inwestycji mogą ulec zmniejszeniu w wyniku dostosowania gabarytów planowanego budynku do warunków zawartych w tej decyzji. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, iż w przedmiotowej sprawie warunek dostępu do drogi publicznej, należy uznać za spełniony. Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniósł Dyrektor wymienionego Liceum podnosząc zarzuty analogiczne jak w odwołaniu. Skarżący zaakcentował, iż w decyzji organu pierwszej instancji stwierdzono, że wjazd do szkoły usytuowany na działce nr ewid. [...] będzie wymagał przeniesienia, jednakże nie przedstawiono analizy wskazującej na możliwość zlokalizowania nowego wjazdu. Ponadto strona zwróciła uwagę, iż wjazd od strony ulicy [...] jest jedynym drożnym wjazdem na teren szkoły, a nie "jednym z dojazdów", jak stwierdził organ. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują 2 wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd, dokonując zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie niewskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu, niezależnie od jej treści. W konsekwencji Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2009r. i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. z [...] lutego 2009r., naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwaną dalej ustawą. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 ustawy, w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej 3 zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust.1 pkt 1 wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (Z.Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym-komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, str.492). Zasada dobrego sąsiedztwa zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w określonym terenie stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Zaakcentować przy tym należy, że szczególny tryb ustalania wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą istniejącego stanu określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanym dalej rozporządzeniem, które wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy. Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres 4 postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie warunków zabudowy. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy, zobligowany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis § 9 ust. 1-3 rozporządzenia stanowi natomiast, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W rozpoznawanej sprawie ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym na działkach nr ewid. [...] i [...] w obrębie [...], przy ulicy [...] i [...], na terenie S. w W., nastąpiło w decyzji wydanej przez Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2009r. Integralną część tej decyzji stanowi załącznik graficzny. Do decyzji została załączona także analiza obszaru-część opisowa (oznaczona jako załącznik nr [...]) oraz mapa w skali 1:1000 stanowiąca część graficzną obszaru analizy (oznaczona jako załącznik nr [...]). Analizując opisane wyżej załączniki, stwierdzić należy, że przedmiotowa decyzja nie spełnia wymogów wynikających z przepisów rozporządzenia. W ocenie Sądu organ pierwszej instancji w sposób wadliwy dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy na wyznaczonym wokół działek inwestycyjnych terenie. Przede wszystkim z załączonej do decyzji części tekstowej analizy nie wynika w jaki sposób pozostają zagospodarowane konkretne działki położone w obszarze analizowanym, w szczególności nie podano parametrów, które wynikają z w/w rozporządzenia wykonawczego, odnoszących się do poszczególnych istniejących już obiektów budowlanych, jak również nie podano wskaźników powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki jak również powierzchni biologicznie czynnej poszczególnych działek objętych analizą. W punkcie II części tekstowej analizy zawartej w aktach administracyjnych stwierdzono, iż działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej (ulic [...]), 5 zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących terenu objętego wnioskiem, zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, jak i cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W tym miejscu podnieść należy, iż konkluzja taka nie wynika z przeprowadzonej analizy stanu istniejącego na poszczególnych działkach wchodzących w zakres przedmiotowy obszaru analizowanego, uwidocznionego na części graficznej analizy. Powyższe nieprawidłowości w sporządzeniu analizy spowodowały niemożliwość dokonania oceny prawidłowości ustalenia parametrów dla planowanego obiektu budowlanego i wskazują na dowolność organu w ich określeniu. Prawidłowe dokonanie analizy objętego nią obszaru ma szczególnie istotne znaczenie w stosunku do wskaźników, które wyznacza się stosownie do przepisów rozporządzenia, na podstawie średnich wielkości dla obszaru analizowanego. Analiza sporządzona w niniejszej sprawie żadnych wyliczeń matematycznych i obliczenia średnich parametrów nie zawiera. Organ pierwszej instancji w punkcie 3 pt. "Warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego" decyzji podał, iż budynek powinien posiadać dwie równorzędne elewacje frontowe: od strony ulicy [...] i od strony ulicy [...], a szerokość elewacji frontowych powinna zawierać się w przedziale od ok. 30 do ok.38 m. Stosownie do treści § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Zarówno w treści decyzji, jak i analizy brak jest jakichkolwiek ustaleń, z których wynikałoby jaka jest średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy, jak również organ nie określił w ogóle takiej szerokości, co oznacza iż decyzję wydano z naruszeniem § 6 rozporządzenia. Ponadto należy podnieść, że w świetle ust.1 tego przepisu brak podstaw do przyjęcia, iż organ jest uprawniony do wyznaczenia dla nowej zabudowy szerokości elewacji frontowej z tolerancją większą niż 20% odnoszącą się do innej niż średnia szerokość istniejącej zabudowy. Zauważyć nadto należy, iż we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wnioskodawca określając parametry techniczne inwestycji w punkcie 3.4 podał maksymalną szerokość elewacji 44,5 m. Stosownie do art.52 ust.2 ustawy wniosek inwestora powinien zawierać charakterystykę inwestycji obejmującą m.in. określenie gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, a zatem powinny to być skonkretyzowane wielkości. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w 6 sprawie było zwrócenie się do strony o sprecyzowanie wniosku w tym zakresie. Pozostawienie tej kwestii bez wyjaśnienia nakazuje stwierdzić, iż organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art.7 i art.77§1 k.p.a. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie dostrzegły również, iż załączona do wniosku mapa nie spełnia wymogów określonych art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem określenie granic terenu objętego wnioskiem powinno być dokonane na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się kserokopia mapy bez tytułu, w żaden sposób nieopisana, nieopatrzona żadnym podpisem, na której zaznaczono, jak się wydaje, linie rozgraniczające teren inwestycji i teren oddziaływania inwestycji. W związku z tym stwierdzić należy, że wniosek inwestora nie odpowiadał wymaganiom określonym w przepisie art. 52 ust. 2 ustawy. Analizując decyzję organu pierwszej instancji pod kątem wymaganej prawem treści stwierdzić należy, iż poza wskazanymi powyżej naruszeniami prawa, nie spełnia ona wymogów wynikających z treści art. 54 ustawy. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż organ określając w punkcie 8 decyzji linie rozgraniczające teren inwestycji podał, iż oznaczone zostały linią ciągłą i literami [...] na mapie stanowiącej załącznik do decyzji, gdy tymczasem z załącznika tego wynika, że teren inwestycji oznaczono literami [...]. Przedmiotowa niespójność zapisu skutkuje brakiem jednoznacznego, precyzyjnego wyznaczenia linii rozgraniczających teren inwestycji. W okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowe ustalenie terenu inwestycjami szczególnie istotne znaczenie, bowiem teren wskazany przez inwestora jako teren inwestycji nie jest tożsamy z terenem działek nr [...] i nr [...], na której znajduje się budynek szkoły. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji istniejący na działce nr [...] wjazd gospodarczy i przeciwpożarowy do budynku szkoły wymaga przeniesienia, jednakże organ nie wskazał miejsca usytuowania nowego wjazdu. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, iż załącznik do decyzji stanowiący część tekstową wyników analizy nie zawiera podpisu organu, a zatem decyzja 7 również z tego powodu jest wadliwa, bowiem zgodnie z § 9 ust.2 rozporządzenia wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy -zgodnie z zasadą dwuinstancyjności unormowaną w art. 15 k.p.a. - obowiązany był ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, co oznacza iż jego rola nie miała ograniczać się tylko do kontroli decyzji Prezydenta W. W razie więc, gdy organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę nie usunął naruszeń przepisów prawa, które nastąpiły przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji i utrzymał w mocy decyzję naruszającą prawo, wydał również wadliwą decyzję. Odnosząc się zaś do punktu pierwszego zaskarżonej decyzji wymaga zauważenia, iż Kolegium umarzając postępowanie odwoławcze wobec [...] Stowarzyszenia O. nie zajęło się wnikliwie jego legitymacją do występowania w charakterze strony w niniejszej sprawie. W aktach sprawy brak jest statutu Stowarzyszenia, który był niezbędny do dokonania oceny posiadania przez Stowarzyszenie interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Wymaga podkreślenia, iż w aktach sprawy znajduje się uchwała Rady miasta W. z dnia [...] lutego 2004r. w sprawie pomnika C. N. w W., na którą powoływało się Stowarzyszenie, w której stwierdzono, iż w/w Stowarzyszenie podjęło się zorganizowania procesu budowy pomnika na skwerze u zbiegu ulic [...] i [...] w W. Z przytoczonych powyżej względów Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu pierwszej instancji z obrotu prawnego. W konsekwencji powyższego organy, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, winny mieć na względzie ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i lit. c i art. 152 p.p.s.a.,Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 i art.205 p.p.s.a. 8