I SA/Gd 46/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Kwarcińska (spr.), Sędzia WSA Danuta Oleś, Protokolant Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 2 marca 2010 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 13 listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego oddala skargę . Wierzyciel Prezydent Miasta wystawił na p. K. L., zamieszkałą w G. przy ulicy [...], tytuł wykonawczy z 26 sierpnia 2009r., obejmujący należność z tytułu podatku od nieruchomości za okres III i IV ratę 2008r. oraz I i II ratę 2009r., a następnie przekazał go wraz wnioskiem o wszczęcie egzekucji do organu egzekucyjnego - Naczelnika Urzędu Skarbowego. Postanowieniem z 30 września 2009r. Naczelnik Urzędu Skarbowego zwrócił przedmiotowy tytuł wykonawczy wierzycielowi powołując się na dyspozycję art. 29 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. 2005r., nr 229, poz. 1954 ze zm.; dalej jako u.p.e.a.). W uzasadnieniu organ wskazał na art. 19 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych egzekucji należności pieniężnych z zastrzeżeniem § 2-8, w których ustawodawca wymienił inne organy egzekucyjne uprawnione do egzekucji należności pieniężnych, dla których organy te pełnią funkcję wierzyciela. Stosownie do § 2 tego artykułu właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. Miasto jest gminą o statusie miasta, a zgodnie z art. 1 c ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006r., Nr 121, poz. 844 ze zm.) organem podatkowym właściwym w sprawach podatków i opłat unormowanych w tej ustawie jest prezydent miasta. W ocenie organu brak jest przepisów pozwalających wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym na zwolnienie się od obowiązku prowadzenia egzekucji i które jednocześnie nakładałyby ten obowiązek na inny organ egzekucyjny. Naczelnik Urzędu Skarbowego powołał się na treść art. 26 § 4 u.p.e.a. stanowiącego, iż w przypadku, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego oraz na treść § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2001r., nr 137, poz. 1541 ze zm.; dalej jako rozporządzenie wykonawcze), z którego wynika, że w przypadku gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, ale prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości lub częściowo bezskuteczna, niezwłocznie kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Naczelnik Urzędu Skarbowego wskazał, iż brak w przedmiotowym tytule wykonawczym klauzuli o skierowaniu tytułów do egzekucji administracyjnej oznacza, że w stosunku do należności objętej tytułem nie podjęto nawet próby wszczęcia postępowania egzekucyjnego wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 26 § 4 u.p.e.a., a zatem nie zaszła przesłanka całkowitej bądź częściowej bezskuteczności egzekucji. W sytuacji, gdy zobowiązany nie posiada majątku ani miejsca zamieszkania na terenie objętym właściwością Prezydenta Miasta, to organ ten stosownie do art. 22 § 2 u.p.e.a. winien przekazać przedmiotowy tytuł wykonawczy do realizacji Prezydentowi Miasta jako organowi egzekucyjnemu do dochodzenia tego samego rodzaju należności. Prezydent Miasta pismem z 6 października 2009r. wniósł zażalenie na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z 30 września 2009r., wnosząc o uchylenie postanowienia w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Skarżący zarzucił przedmiotowemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa poprzez ich niewłaściwą interpretację i zastosowanie, w szczególności art. 19 § 1, art. 22 § 2 oraz art. 26 § 4 u.p.e.a. oraz § 6 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego. W uzasadnieniu zażalenia wierzyciel podkreślił, że z mocy art. 19 § 2 u.p.e.a. organ gminy może być organem egzekucyjnym uprawnionym do wyegzekwowania obowiązku jedynie wtedy, gdy jest jednocześnie wierzycielem uprawnionym do żądania wykonania tego obowiązku. Zdaniem wierzyciela w sytuacji, gdy na terenie działania Urzędu Miejskiego nie jest znany majątek zobowiązanego, oczywistym jest, że Urząd ten winien skierować tytuł wykonawczy do naczelnika urzędu skarbowego, na którego terenie znajduje się taki majątek, w tym przypadku do Naczelnika Urzędu Skarbowego, a nie do Prezydenta Miasta. Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z 13 listopada 2009 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dokonuje podziału organów egzekucyjnych w zależności od charakteru egzekwowanych przez nich obowiązków o charakterze należności pieniężnych i o charakterze niepieniężnym. Stosownie do treści art. 19 u.p.e.a., naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych i egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z takim jednak zastrzeżeniem. że właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, egzekucji należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania jest właściwy ten organ (art. 19 § 2 u.p.e.a.). Kompetencja ogólna do prowadzenia postępowania podatkowego w trybie unormowanym ustawą z dnia 16 listopada 2006r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 217, poz. 1590), w stosunku do gminy, przyznana została wójtowi oraz burmistrzowi (prezydentowi miasta), a odnosi się ją również do postępowania egzekucyjnego w administracji w zakresie pojęcia jednostki samorządu terytorialnego (art. 1 a pkt 14 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz. U. z 1997, Nr 36. poz. 224 ze zm.) do właściwości organów gmin (o statusie miasta, określonych w załączniku, oraz gmin warszawskich i miasta stołecznego Warszawy) przeszły, jako zadania własne, zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do urzędów skarbowych, określone w art. 19 u.p.e.a., w zakresie należności z tytułu podatków i opłat, dla których organ gminy jest właściwy do ich ustalania i pobierania. Prezydent Miasta, działając jako organ wykonawczy gminy o statusie miasta, na mocy art. 1 c ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych posiada szczególną kompetencję organu podatkowego właściwego w sprawie podatku od nieruchomości (jako zadania własnego gminy) i na podstawie art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych w związku z art. 19 u.p.e.a., w zakresie należności z tytułu podatków i opłat, jest organem egzekucyjnym. W sytuacji, gdy wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić egzekucję - stosownie do § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - kieruje tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na którego terenie znajduje się majątek zobowiązanego. Również powołane wyżej przepisy nie wykluczają możliwości prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez właściwy organ gminy o statusie miasta w stosunku do należności, których wierzycielem jest inna gmina o takim statusie, wręcz przeciwnie, wydaje się być wystarczającym warunkiem, aby dla dochodzonej należności właściwym do ustalania i pobierania był organ gminy o statusie miasta. W konsekwencji, w przypadku gdy zobowiązany nie posiada majątku, ani miejsca zamieszkania na terenie objętym właściwością Prezydenta Miasta, to organ ten stosownie do art. 22 § 2 u.p.e.a. winien przekazać tytuł wykonawczy do realizacji Prezydentowi Miasta, jako organowi egzekucyjnemu uprawnionemu do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych. Dopiero gdy wszczęta przez ten organ egzekucja okaże się w całości lub w części bezskuteczna, stosownie do treści § 6 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego, wierzyciel kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia egzekucji. Przeprowadzone w toku postępowania czynności nie powinny pozostawiać wątpliwości, że egzekwowane wierzytelności nie mogą być zaspokojone z jakichkolwiek części majątku dłużnika. Jedynie bowiem rezultaty działania organu egzekucyjnego, w wyniku których oczywistym stało się, że w danym stanie faktycznym brak jest majątku dłużnika pozwalającego na zaspokojenie wierzyciela, pozwalają na uznanie, iż prowadzona egzekucja jest bezskuteczna. Podkreślono, że z akt sprawy nie wynika, aby w ogóle wszczęto egzekucję, o czym świadczy brak klauzuli organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji, zamieszczonej w polu G urzędowego druku, przy czym brak takiej klauzuli stanowi podstawę do zwrotu tytułu wykonawczego na podstawie art. 29 § 2 w związku z art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. Skoro zatem postępowanie egzekucyjne nie zostało nawet wszczęte, w ocenie organu odwoławczego, nie można mówić o jego bezskuteczności. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Prezydent Miasta działający jako wierzyciel złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie w całości postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą ich interpretację i zastosowanie, w szczególności przepisów art. 19 § 1. art. 22 § 2 oraz art. 26 § 4 ustawy 7 dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu skargi Skarżący ponowił argumentację zawartą w zażaleniu, nadto wskazał, iż w przypadku. gdy na terenie działania Urzędu Miejskiego nie jest znany majątek zobowiązanego. oczywistym się wydaje, że Urząd ten winien skierować tytuł wykonawczy do naczelnika urzędu skarbowego, na którego terenie znajduje się taki majątek - w niniejszym stanie faktycznym jest to Naczelnik Urzędu Skarbowego; przy czym za miejsce położenia majątku można uznać miejsce zamieszkania zobowiązanego. W takim przypadku tytuł wykonawczy kieruje się do naczelnika urzędu skarbowego według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego. Na tym etapie postępowania nie jest bowiem istotne, czy znajdujący się tam majątek nadaje się do egzekucji. Zdaniem Skarżącego, obowiązujące przepisy nie uzależniają tego trybu postępowania od uprzedniego podejmowania czynności egzekucyjnych przez wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. I. Z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Podkreślenia wymaga, iż sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, rozpoznając skargę zgodnie z zakresem swojej właściwości, nie stwierdził podstaw do uchylenia zaskarżonych postanowień. II. Ustawa z 17 czerwca 1960 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dokonuje podziału organów egzekucyjnych (tekst jednolity Dz. U. 2005r., nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej jako u.p.e.a.) w zależności od charakteru egzekwowanych przez nich obowiązków o charakterze należności pieniężnych i o charakterze niepieniężnym; ze względu na zakres kompetencji wśród organów egzekucyjnych uprawnionych do egzekucji należności pieniężnych ustawa ta wskazuje organy uprawnione do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych oraz organy, których kompetencje w tym zakresie zostały ograniczone. Art. 19 u.p.e.a. stanowi, że naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z takim jednak zastrzeżeniem, że właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania jest właściwy ten organ (§ 1 i § 2 art. 19 u.p.e.a.). III. Sąd oceniając zasadność zaskarżonego postanowienia podkreśla, że właściwość rzeczowa organu egzekucyjnego została ustalona prawidłowo. Powoływanie się przez stronę skarżącą w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na błędną interpretację art. 19 § 1 i 2, art. 22 § 2 oraz art. 26 § 4 u.p.e.a. oraz § 6 ust. 3 i 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2001r., nr 137, poz. 1541 ze zm.; dalej jako rozporządzenie wykonawcze) nie jest zasadne. Wskazać należy, że miasto G. jest gminą o statusie miasta (obwieszczenie Prezesa Rady ministrów z 22 czerwca 2001r. w sprawie wykazu gmin i powiatów wchodzących w skład województw) i zgodnie z art. 1c ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006r., Nr 121, poz. 844 ze zm.); Prezydent Miasta jest organem podatkowym właściwym w sprawach podatków i opłat lokalnych (por. ustawa z 16 listopada 2006r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw Dz. U. z 2006r., nr 217, poz. 1590; por. art. 1a pkt 14 u.p.e.a., art. 26 § 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 159). Zgodnie z art. 19 § 1 u.p.e.a. naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, do zabezpieczenia takich należności w trybie i na zasadach określonych w dziale IV, a także do realizacji wniosków obcych państw o udzielenie pomocy w zakresie art. 66a § 1 u.p.e.a. Właściwy organ gminy o statusie miasta jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalenia lub określenia i pobierania jest właściwy ten organ (art. 19 § 2 u.p.e.a.). Przy czym z mocy § 6 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, jeżeli wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić egzekucję, kieruje tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na którego terenie znajduje się majątek zobowiązanego. Z kolei zgodnie z § 6 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego, jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, ale prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna, niezwłocznie kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Prezydent Miasta, działając jako organ wykonawczy gminy o statusie miasta, zgodnie z dyspozycją art. 1c ustawy z 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006r., Nr 121, poz. 844 ze zm.) posiada, jak już wskazano, kompetencje organu podatkowego właściwego w sprawie podatku od nieruchomości (w tej sprawie wierzyciel - Prezydent Miasta wystawił na zobowiązanej zamieszkałej w G. tytuł wykonawczy z 26 sierpnia 2009r., obejmujący należność z tytułu podatku od nieruchomości). Z mocy art. 2 ust. 4 ustawy z 24 listopada 1995r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz. U. z 1997r., nr 36, poz.224 ze zm.) w związku z art. 19 u.p.e.a. prezydent miasta, działając jako organ wykonawczy gminy o statusie miasta, jest organem egzekucyjnym w zakresie należności z tytułu podatku i opłat lokalnych dla których organ gminy jest właściwy do ich ustalania i pobierania. Z powyższego wynika, iż stan prawny nie wyklucza możliwości prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez właściwy organ gminy o statusie miasta – a to w stosunku do należności, co do których wierzycielem jest inna gmina o takim statusie. Zasadnie tym samym Dyrektor Izby Skarbowej podkreślił, że w przypadku gdy zobowiązany nie posiada majątku ani miejsca zamieszkania na terenie objętym właściwością Prezydenta Miasta, natomiast posiada nieruchomość i mieszka na terenie G. - to organ ten powinien, z mocy art. 22 § 2 u.p.e.a. ( Właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, z zastrzeżeniem § 3) przekazać tytuł wykonawczy do realizacji Prezydentowi Miasta – jako organowi egzekucyjnemu uprawnionemu do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych. Dopiero, gdy wszczęta przez ten organ egzekucja okaże się w całości lub w części bezskuteczna, z mocy § 6 ust. 3 i 5 rozporządzenia wykonawczego, wierzyciel winien skierować tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem przeprowadzenia egzekucji, przy czym przeprowadzone czynności nie mogą budzić wątpliwości, że egzekwowane wierzytelności nie mogą być zaspokojone z jakiejkolwiek części majątku dłużnika. W tej zaś sprawie zasadnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że brak klauzuli organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji (pole G) świadczy, że w sprawie trudno mówić o bezskuteczności egzekucji, skoro w ogóle jej nie wszczęto; poza wszystkim, z mocy art. 29 § 2 i art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a., brak klauzuli stanowi podstawę do zwrotu tytułu wykonawczego. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji. EK