VII SA/Wa 1932/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2010 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., (znak: [...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...]z dnia [...] czerwca 2009 r. mocą której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Autostradzie [...] S.A. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę autostrady płatnej [...][...] - [...] odcinek 5.5.1 od m. [...] do m. [...] od km 66+000 do km 75 + 500. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał m.in. na to, że inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę, prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nadto kompletny projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami. Organ II instancji podkreślił również, że ów projekt zgodny był z warunkami wszystkich wymaganych decyzji lokalizacyjnych, a także z warunkami decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jak również postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...]czerwca 2009 r. uzgadniającego warunki realizacji przedsięwzięcia w ramach przeprowadzonej ponownie oceny oddziaływania na środowisko projektowanej inwestycji. Ponieważ inwestor spełnił wymagania określone w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązkiem organu I instancji było wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutu podnoszonego w odwołaniu a dotyczącego pozbawienia odwołującego się udziału w ponownie przeprowadzonej ocenie oddziaływania na środowisko Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż nie jest on zasadny. Organ wojewódzki zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy i składania uwag i wniosków. Dokonano bowiem stosownych ogłoszeń w Gazecie [...] (w dniu 8 maja 2009 r.), na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta [...] (w dniu 8 maja 2009 r.), w sołectwach [...],[...],[...] i [...] (w dniu 7 maja 2009 r.), na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy [...] (w dniu 7 maja 2009 r.) oraz w sołectwach [...] i [...]. Poza tym stosowne obwieszczenie ukazało się na stronie intemetowej Biuletynu Informacji Publicznej [...] Urzędu Wojewódzkiego Sygn. akt VII SA/Wa 1932/09 (w dniu 7 maja 2009 r.), na stronie internetowej Centrum informacji o środowisku -[...] (w dniu 7 maja 2009 r,.), jak również na tablicy ogłoszeń [...] Urzędu Wojewódzkiego ( w dniu 4 maja 2009 r.) Organ II instancji podkreślił, iż do dnia 3 czerwca 2009 r. tj. do dnia upływu terminu zapoznania się z dokumentacją sprawy żadna ze stron nie skorzystała z prawa do zgłoszenia uwag i wniosków. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego bezpodstawny był zarzut skarżącego, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko powinno ukazać się w więcej niż jednym piśmie wydawanym na obszarze planowanej inwestycji, albowiem żaden przepis ustawy o udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie nakłada takiego obowiązku. Podkreślano również, iż w sposób prawidłowy zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżył w całości J. W. podnosząc, że Wojewoda [...] całkowicie pozbawił go prawa do czynnego udziału: 1.) w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę autostrady [...]co oznacza, że naruszony został art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych; 2.) w ponownym przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia polegającego na budowie autostrady [...] na środowisko, co oznacza, że naruszony został art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 90 ust. 1 pkt 1, art. 33 i art. 3 ust. 1 pkt 11 lit. c ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 3.) w ponownym przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia polegającego na budowie autostrady [...] na środowisko wobec nie zapewnienia skutecznych możliwości udziału w procedurach decyzyjnych dotyczących środowiska, co oznacza, że została naruszona dyrektywa Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków dla środowiska niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć. Sygn. akt VII SA/Wa 1932/09 Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ocena zarzutów przedstawionych w skardze przedstawia się następująco. Nie jest zasadny zarzut, jakoby Wojewoda [...] podejmując rozstrzygnięcie z dnia [...] czerwca 2009 r. (I instancja) dopuścił się naruszenia art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. nr 80 z 2003 r., poz. 721 ze zm.). Otóż przepis ten w wersji właściwej obowiązującej przy podejmowaniu kwestionowanych rozstrzygnięć stanowił, że o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich (a więc takiej o jaką chodzi w przedmiotowej sprawie), albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych zawiadamiają w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Rozbieżność w wykładni ww. przepisu pomiędzy organem a skarżącym sprowadza się do odmiennego rozumienia obowiązku zawiadomienia o wszczęciu postępowania w prasie lokalnej. Otóż skarżący uważa, że w przypadku gdy na danym obszarze wydawanych jest kilka gazet o charakterze lokalnym to stosowne ogłoszenie winno zostać opublikowane co najmniej w dwóch gazetach o takim charakterze. W ocenie sądu z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić. Ani ww. przepis, ani żaden inny przepis ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych nie obliguje organu do dokonywania ogłoszeń (obwieszczeń) w dwóch gazetach będących w istocie prasą lokalną. Taki wymóg nie jest expresis verbis przewidziany. Posługując się argumentacją skarżącego można byłoby przyjąć, iż nawet ogłoszenie w dwóch lokalnych gazetach nie byłoby wystarczające o ile na danym terenie wydawana byłaby ich większa ilość np. 4 lub 5. Skoro bowiem ustawodawca mówi o obowiązku dokonywania obwieszczeń w prasie lokalnej to równie dobrze można byłoby bronić tezy, iż chodzi o wszystkie tytuły jakie lokalnie się ukazują. Sygn. akt VII SA/Wa 1932/09 Zdaniem sądu taka wykładnia ww. przepisu byłaby jednak wadliwa. Twierdzenie, że chodzi tu w istocie o więcej niż jeden tytuł musiałoby być poparte stosownym zapisem ustawowym, który w sposób jasny i oczywisty kształtowałby obowiązek dokonania obwieszczeń. To, że art. 5 ust. 5 ww. ustawy mówi o prasie lokalnej oznacza, iż chodzi o obowiązek dokonania obwieszczenia (ogłoszenia) w co najmniej jednym tytule, który prasę lokalną reprezentuje, co oczywiście oznacza, iż takowe obwieszczenie (ogłoszenie) może ukazać się także w innych periodykach (choć nie musi). Sąd nie podziela również zarzutu jakoby Wojewoda [...] podejmując rozstrzygnięcie wydane w l-ej instancji naruszył art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 90 ust. 1 pkt 1, art. 33 i art. 3 ust. 1 pkt 11 lit. c ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W ocenie skarżącego z powyższych przepisów wynika, iż stosowne obwieszczenie w sprawie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia powinno zostać opublikowane w więcej niż jednym piśmie wydawanym na obszarze planowanej inwestycji. Zdaniem sądu także i ta teza nie zasługuje na aprobatę, albowiem zadem z wyżej wymienionych przepisów takiego obowiązku nie statuuje. Artykuł 3 ust. 1 pkt 11 lit. c ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199 z 2008 r. poz. 1227 ze zm.) stanowi, że ilekroć w tejże ustawie jest mowa o podaniu informacji do publicznej wiadomości to rozumie się przez to ogłoszenie informacji przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia, a w przypadku projektu dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa w prasie o odpowiednim do rodzaju dokumentu zasięgu. W ocenie sądu wykładnia gramatyczna przywołanego przepisu nie wskazuje na to, aby pod pojęciem "prawa o odpowiednim do rodzaju dokumentu zasięgu" należało rozumieć całą prasę tzn. wszystkie tytuły które ukazują się na danym obszarze, bądź też tylko dwa spośród nich. Ogłoszenie w prasie oznacza bowiem obowiązek ogłoszenia minimum w jednej gazecie lokalnej. Nie oznacza natomiast obowiązku takiego ogłoszenia w większej liczbie ukazujących się tamże tytułów prasowych. Jest jednak logiczne, że skorzystanie także z innych gazet bądź czasopism o charakterze lokalnym i opublikowanie także w nich stosownych ogłoszeń nie może być uznane za Sygn. akt VII SA/Wa 1932/09 sprzeczne z wymogami jakie stawia ww. przepis. Taka dodatkowa publikacja nie jest jednak obowiązkiem organu i w żadnym razie nie można upatrywać jej w treści art. 3 ust. 1 pkt 11 lit. c ww. ustawy. Poza tym przepis o którym mowa został skonstruowany w ten sposób, że ogłoszenie informacji przez obwieszczenie (w przypadku projektu dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa) obowiązkowe jest jedynie w prasie o odpowiednim do rodzaju dokumentu zasięgu, co oznacza, iż nie jest konieczne jednocześnie przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia. Ten ostatni rodzaj obwieszczeń jest bowiem wymagany jedynie w przypadku ogłoszenia informacji nie zaś projektu dokumentu. Powyższe oznacza, iż nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy fakt braku przedstawienia dowodu na okoliczność wywieszenia obwieszczeń w sołectwach wymienionych w skardze. Niejako na marginesie zauważyć należy, iż przywołany przez skarżącego art. 90 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. (Dz. U. z 2008 r., nr 199, poz.1227 ze zm.) nie istnieje, albowiem w skład tegoż przepisu nie wchodzi żaden z pkt. Ustawodawca wyodrębnił natomiast dwa pkt przy art. 90 ust. 2 ww. ustawy. W ocenie sądu brak jest również uzasadnionych podstaw pozwalających na uznanie, iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia art. 6 ust. 4 Dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. 85/337/EWG (Dz. U. UE L z dnia 5 lipca 1985 r.-85.175.40). Przepis ten stanowi, że zainteresowana społeczność otrzymuje wczesne i skuteczne możliwości udziału w procedurach decyzyjnych dotyczących środowiska określonych w art. 2 ust. 2 i w tym celu uprawniona jest do wyrażania komentarzy i opinii kiedy wszystkie opcje są dostępne właściwej władzy lub władzom zanim podjęta zostanie decyzja w sprawie wniosku o zezwolenie na inwestycję. Skarżący stoi na stanowisku, że przepis ten został naruszony poprzez to, iż znaczna część zainteresowanej społeczności pozbawiona została możliwości wzięcia udziału w procedurach decyzyjnych dotyczących oddziaływania autostrady [...]na środowisko wskutek tego, że stosowne obwieszczenie dotyczące tej kwestii ukazało się jedynie w " Gazecie [...]" z pominięciem " Gazety [...]". W ocenie sądu zarzut naruszenia powyższego przepisu nie jest uzasadniony. Miejscowa społeczność uzyskała bowiem wymagane informacje dotyczące spornej inwestycji. Zostały one zawarte w regionalnej "Gazecie [...]" w takim czasie, który Sygn. akt VII SA/Wa 1932/09 umożliwiał podjęcie stosownych działań przez osoby, które wyrażały wolę zgłoszenia jakichkolwiek zastrzeżeń bądź uwag. Dokonanie obwieszczenia tylko w tym periodyku należy uznać za wystarczające. Należy pamiętać o tym, że swoista konkretyzacja obowiązku wynikającego z art. 6 pkt. 4 dyrektywy z dnia 27 czerwca 1985 r. nastąpiła w prawie krajowym ( w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - Dz. U z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). ta ostatnia regulacja nie zawiera rozwiązań, które można byłoby uznać za sprzeczne z dyrektywą o której wyżej mowa. Jeśli chodzi natomiast o pismo skarżącego z dnia 15 stycznia 2010 r. będące w istocie uzupełnieniem skargi to uznać trzeba, iż także zarzuty w nim sformułowane nie uzasadniają konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący nie może podważać zasadności całej inwestycji będącej przedmiotem oceny tylko dlatego, że niektóre decyzje lokalizacyjne zostały wyeliminowane z obrotu prawnego w całości bądź w części. Kwestie, których dotyczyły te decyzje były zresztą przedmiotem kolejnych późniejszych postępowań. Rozstrzygnięcia w nich zapadłe nie podważają co do zasady trafności decyzji będących przedmiotem oceny w sprawie niniejszej. Poza tym nie każda z nich dotyczyła interesu prawnego skarżącego. Zwraca na to uwagę także pełnomocnik uczestnika postępowania [...]S.A z siedzibą w [...] w piśmie z dnia 19 lutego 2010 r. Argumenty przedstawione tamże w tej materii sąd podziela. Nie jest prawdą jakoby zaskarżona decyzja bądź poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. zawierały rozstrzygnięcie o rygorze natychmiastowej wykonalności. W związku z tym nie można skutecznie postawić zarzutu jakoby przy ich wydaniu doszło do naruszenia art. 108 § 1 kpa. Rygor, o którym mowa został bowiem nadany postanowieniem wydanym z upoważnienia Wojewody [...] w dniu [...] czerwca 2009 r. ([...]). To postanowienie nie było jednak przedmiotem oceny w postępowaniu w sprawie niniejszej. Konsekwencją powyższego jest bezzasadność zarzutu opisanego w pkt. 3 pisma stanowiącego uzupełnienie skargi. Wiąże się on bowiem z konsekwencjami nadanego rygoru natychmiastowej wykonalności, który - co podkreślono wcześniej- pozostawał poza zakresem zainteresowania w przedmiotowym postępowaniu. Bezskuteczny jest także zarzut sformułowany w pkt. 4 uzupełnienia skargi. Kwestia ewentualnej kompensaty związanej z niedogodnościami spowodowanymi Sygn. akt VII SA/Wa 1932/09 pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, a więc w istocie odszkodowania pieniężnego z tego tytułu może być bowiem badana w odrębnym postępowaniu. Takie postępowanie nie może jednak toczyć się w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Zdaniem sądu bez wpływu na treść kwestionowanego rozstrzygnięcia pozostaje również treść oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie w dniu 3 marca 2010 r., które jest w istocie kolejnym rozszerzeniem skargi. Problem braku uczestnictwa skarżącego w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji wiązał się ze sposobem powiadamiania zainteresowanych o tymże postępowaniu wynikającym z obowiązujących procedur. W tej materii sąd wypowiedział się już jednak w toku wcześniejszych rozważań. Zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa wodnego nie został sprecyzowany w związku z czym nie jest możliwa jego ocena. Jeśli chodzi natomiast o problem realizacji inwestycji w sposób odbiegający od postanowień kwestionowanej decyzji to ta kwestia pozostaje poza zakresem badania i oceny w niniejszym postępowaniu. Podstawa rozstrzygnięcia sądu jest art. 151 p.p.s.a.