II SA/Gl 794/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2008r. sprawy ze skargi K.N. i Z.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...). nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta T. z dnia (...). nr (...), 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] roku inwestor A. K. zwrócił się do Burmistrza Miasta T. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako "rozbudowa istniejącego budynku usługowo-mieszkalnego o część przeznaczoną na komunikację wewnętrzną". Wskazał, iż przedmiotowa inwestycja będzie realizowana na działce oznaczonej nr [...] położonej w T. przy ul. [...]. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji obecnie skarżący K. i Z. N., pismem z dnia [...] roku, oświadczyli, iż nie wyrażają zgody na przedmiotową rozbudowę. Wskazali, że są właścicielami sąsiedniego budynku, że budynki te są zlokalizowane w zwartej zabudowie miejskiej oraz, że "dogęszczenie" istniejącej zabudowy spowoduje zagrożenie dla mieszkańców i właścicieli istniejących budynków. W szczególności podnieśli, że już obecnie w podwórzu, na którym planowana jest inwestycja istnieją problemy z parkowaniem pojazdów. Realizacja tej inwestycji pogłębi problemy z parkowaniem, a ponadto utrudni dojazd dla pojazdów straży pożarnej i ekip remontowych oraz ograniczy miejsca do składowania materiałów budowlanych i kontenerów na odpady. W toku postępowania dokonano ponadto pozytywnego uzgodnienia planowanej inwestycji ze [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (postanowienie [...]WKZ z dnia [...]r., Nr [...]). Po tak przeprowadzonym postępowaniu Burmistrz T. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W warunkach tych określił m.in., iż działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a także dostęp od strony podwórza do ul. [...] poprzez służebność drogową ustanowioną na działce nr [...]. Nie określił natomiast wymagań dotyczących miejsc postojowych. Jako materialno-prawną podstawę swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W uzasadnieniu wskazano, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne przewidziane jest na terenie, gdzie od [...] roku brak jest miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, a sporządzona analiza wykazuje, że zostały spełnione przesłanki z art. art. 61 ust. 1 ustawy. Odnosząc się do zastrzeżeń skarżących wskazano, że podstawową funkcją na działce jest funkcja mieszkaniowo-usługowa. Planowana inwestycja ma służyć przede wszystkim usprawnieniu tej funkcji. Podwórze w ramach możliwości może być wykorzystane jako miejsca parkingowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo. Problem parkowania dotyczy wszystkich nieruchomości w centrum miasta. Nie może to jednak ograniczyć rozwoju podstawowych funkcji terenu w zabudowie śródmiejskiej. Wydanie decyzji poprzedzone zostało sporządzeniem jej projektu i analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez uprawnionego architekta. Załącznik graficzny do analizy stanowiła kserokopia mapy (bez godła, skali i klauzuli właściwego organu) z wyznaczonym obszarem analizowanym. Odwołanie od tej decyzji wnieśli skarżący. Wskazali na argumenty wcześniej przez nich podnoszone i na zagrożenia jakie wynikają z ich nie uwzględnienia. Zarzucili pominięcie przy wydawaniu decyzji interesów mieszkańców sąsiednich nieruchomości, którzy korzystają z tego samego podwórza. Dodatkowo wskazali, że przepisy powołanego przez organ pierwszej instancji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku nie mają zastosowania do rozbudowy, ani dobudowy, a jedynie do zabudowy na terenach dotychczas niezagospodarowanych. Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Podkreślił, iż w aktach sprawy znajduje się stosowna analiza uwarunkowań przestrzennych w formie graficznej i opisowej, która potwierdza spełnienie tych przesłanek. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana po zbadaniu zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa i brak było podstaw do wydania decyzji odmownej. Obowiązujące przepisy nie uzależniają wydania decyzji o warunkach zabudowy od zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich. Kwestie sporów o naruszenie zasad korzystania ze służebności drogi koniecznej należą do właściwości sądów powszechnych, a sprawy parkowania samochodów w miejscach do tego nie przeznaczonych – do kompetencji straży miejskiej lub policji. Nie znajduje również potwierdzenia zarzut niewłaściwego stosowania przez organ pierwszej instancji przepisów co do obszaru projektowanej inwestycji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i argumenty na jego poparcie, a ponadto powołali się na znajdujący się w aktach sprawy materiał fotograficzny na okoliczność istniejących miejsc postojowych na działce objętej wnioskiem inwestora. Zarzucili dodatkowo, iż błędnie przyjęto w analizie wskaźniki zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego wskaźnika zabudowy organ wskazał, iż nie stwierdzono w tym zakresie nieprawidłowości, a § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. Organ uznał za bezpodstawne twierdzenia skarżących jakoby powołane rozporządzenie nie miało zastosowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. W sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że wobec braku planu miejscowego dla terenu objętego wnioskowaną inwestycją, koniecznym było wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy po myśli art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z treścią powołanego przepisu zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei art. 61 ust. 1 ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Wynika z tego, że niespełnienie chociażby jednego z tych warunków stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W takim stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione te przesłanki, czy też nie, co w konsekwencji doprowadzi do wydania właściwej decyzji. Wskazania co do zakresu i sposobu przeprowadzenia takiej analizy wynikają z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Rozporządzenie to reguluje sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, a przez "nową zabudowę" należy także rozumieć, wbrew twierdzeniom skarżących, rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego. Wynika to z celu, dla którego przepis ustanawiający delegację do wydania aktu wykonawczego został umiejscowiony w art. 61 ustawy (art. 61 ust. 6) w związku z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy. Takie stanowisko prezentują również organy w niniejszej sprawie, czego dowodem jest znajdująca się w aktach sprawy analiza przeprowadzona w oparciu o powołane rozporządzenie. Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Z kolei § 9 ust. 2 stanowi, że wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Dalej przepis odsyła do art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, który określa wymagania odnośnie mapy, na której analiza ta ma być dokonana. Załącznikami do decyzji organu pierwszej instancji były: mapa zasadnicza w skali 1:500, mapa ewidencyjna w skali 1:1000 oraz analiza. Z kolei jak wynika z treści analizy załącznikiem do niej miała być mapa (bliżej nie określona) w skali 1:1000. Mapki stanowiące załączniki do decyzji są opatrzone potwierdzeniem zgodności z dnia [...] roku, jednakże nie zawierają koncepcji zagospodarowania. Z kolei na mapce stanowiącej załącznik graficzny do analizy (kserokopii mapy) brak jest potwierdzenia zgodności oraz skali. Taka mapa nie może zatem zostać uznana za mapę, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 9 ust. 3 rozporządzenia. Nie można bowiem stwierdzić, czy została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego, ani też określić skali, w jakiej została sporządzona. Wskazać przyjdzie dodatkowo, że projekt decyzji sporządzony zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy różni się w swej treści od treści decyzji. W projekcie tym wspomina się bowiem o wcześniej zakończonym postępowaniu, którego efektem miała być wydana w niniejszej sprawie decyzja. Jeżeli istotnie tak było, to odniesienie w tej kwestii winno również znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Jeżeli natomiast wcześniejsze postępowanie pozostaje bez wpływu na wynik niniejszego postępowania, to wadliwie zostało wskazane w projekcie decyzji. Niezależnie od powyższego odnieść się przyjdzie do zasadniczego zarzutu skargi, jakim są zagrożenia związane z brakiem możliwości zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych w związku z planowaną inwestycją. Zaznaczyć w tym miejscu przyjdzie, że zgromadzony w sprawie materiał nie pozwala na dokonanie oceny, czy okoliczność ta została należycie wyjaśniona. Jedną z niezbędnych przesłanek do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest ustalenie, czy istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji zamierzenia (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy). Wskazówką co do rozstrzygnięcia w kwestii miejsc parkingowych jest przepis § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589). W myśl tego przepisu ustalenia w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie m.in. wymaganej ilości miejsc parkingowych. Tymczasem w decyzji organu pierwszej instancji w ogóle pominięto zapisy odnośnie wymaganej ilości miejsc postojowych, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazanie w uzasadnieniu decyzji, że problem parkowania dotyczy wszystkich nieruchomości w centrum miasta nie może usprawiedliwiać braku wskazania miejsc parkingowych. To właśnie na organie gminy ciąży obowiązek rozwiązania tego problemu, a co najmniej podjęcia próby zminimalizowania obciążeń z nim związanych. Przedstawione wyżej rozważania przemawiają zatem za koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.s.a., a na wysokość zasądzonych kosztów postępowania składa się uiszczony przez skarżących wpis sądowy. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji będzie miał na uwadze zarówno poczynione wyżej ustalenia, jak i aktualny stan inwestycji. O ile bowiem okazałoby się, że inwestycja została już zrealizowana, należałoby rozważyć kwestie przedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W takim przypadku celowym byłoby również rozważenie możliwości żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej pozwoleniem na budowę wydanym w oparciu o zaskarżoną w niniejszym postępowaniu i wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzję, o ile oczywiście pozwolenie takie zostało udzielone.