VIII SA/Wa 803/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2010 r. sprawy ze skargi A.I., D. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw do wymierzenia kary pieniężnej za wycięcie drzewa 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżących A.I. i D.I. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2009r. o znaku [...] Wójt Gminy G. na podstawie art. 7, 8 i art. 104 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 200r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o Ochronie przyrody ( Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm. ) stwierdził brak podstaw do wymierzenia J.B. kary za usunięcie bez wymaganego zezwolenia dwóch drzew gatunku jesion wyniosły z działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym G., w pasie gruntu o szerokości [...] m od strony zachodniej, stanowiącej własność A. i D. I.. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że stan faktyczny w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości. Wynika z niego, że J.B. dokonała wycinki bez wymaganego zezwolenia dwóch drzew gatunku jesion wyniosły. Jednakże w ocenie Wójta Gminy G., chociaż wycinka ta była sprzeczna z prawem, to J.B. nie można przypisać winy umyślnej i złej wiary, gdyż działała w błędnym przekonaniu, że zezwolenie sądu powszechnego upoważnia ją do wycinki drzew. Tym samym słuszny interes obywatela wymaga, aby osoby naruszające prawo nieświadomie nie traktować tak samo, jak osoby które łamią prawo w sposób zamierzony i świadomy. Organ I instancji przyjął, że gdyby zainteresowana zwróciła się w sposób formalny do Wójta Gminy o zezwolenie na wycinkę drzew na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego, to zezwolenie takie musiałaby otrzymać. Wycinka drzew mogła nastąpić legalnie, a do naruszenia prawa w tym zakresie doszło tylko w skutek nieporozumienia. Z tego powodu organ I instancji uznał, że interes społeczny nie uzasadnia wymierzenia kary, a wręcz przeciwnie – przemawia przeciwko jej wymierzeniu, gdyż niezależnie od oceny sprawy nikt nie mógłby zapobiec wycince drzew przy zachowaniu wymaganej procedury. Zatem nie doszło do naruszenia interesu społecznego pomimo formalnie niezgodnej z prawem praktyki. Na marginesie Wójt Gminy G. stwierdził, że stroną w postępowaniu o wymierzenie kary za nielegalną wycinkę drzew powinien być uznany jedynie podmiot dokonujący wycinki, a stroną tego postępowania nie może być osoba składająca zawiadomienie o wycince. Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. złożyli A. i D. I. wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji. W odwołaniu zarzucili naruszenie art. 6, 7 kpa. W uzasadnieniu odwołania wskazali, że stan faktyczny został ustalony prawidłowo. Podnieśli jednak, że organ I instancji nie był uprawniony do oceny czy wymierzenie kary za usunięcie drzew jest sprzeczne z interesem społecznym. Ustawa o ochronie przyrody w przepisach dotyczących wymierzenia kary za nielegalne wycięcie drzew są jednoznaczne i nie pozwalają organowi administracji odstąpić od wymierzenia kary ze względów społecznych bądź świadomości bezprawności działania lub dobrej czy złej wiary. A. i D.I. wskazali również, że organ administracji nie jest uprawniony do oceny zgodności przepisu z konstytucją. Po rozpoznaniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm. ) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą do wydania takiej decyzji było uznanie przez organ II instancji, że Wójt Gminy G. prawidłowo ustalił stan faktyczny, z którego wynika, że postanowieniem z dnia [...] października 2004r. sąd powszechny przywrócił J.B. posiadanie pasa gruntu położonego w G. przy ul. R. [...] Nr [...] biegnącego na całej długości tej działki wzdłuż jej zachodniej granicy szerokości [...] m. W dniu [...] lipca 2006r. J.B. usunęła dwa jesiony rosnące w opisanym powyżej pasie gruntu bez wymaganego pozwolenia określonego w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Wskazany przepis stanowi, że usunięcie drzew może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nie jest właścicielem do wniosku powinien dołączyć zgodę właściciela. W ocenie organu II instancji błędne było stanowisko Wójta Gminy G. co do tego, że gdyby J.B. wystąpiła o pozwolenie z pewnością by je otrzymała. Zainteresowana nie będąc właścicielką nieruchomości musiałaby uzyskać zgodę Państwa I., a takiej zgody nigdy by nie otrzymała. Skoro J.B. nie mogła co do zasady uzyskać pozwolenia na usunięcie drzew to nie można jej wymierzyć administracyjnej kary pieniężnej określonej w art. 88 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy. Tylko osoba mająca realną możliwość uzyskania pozwolenia może być podmiotem postępowania o wymierzenie kary. Organ II instancji za zasadny uznał zarzut dotyczący odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej z powodów wskazanych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Przepisy ustawy o ochronie przyrody nie mają w tym zakresie charakteru uznaniowości i w przypadku wystąpienia przesłanek określonych w art. 88 obowiązkiem organu administracji jest wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej. Jednakże rozpoznając sprawę merytorycznie organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do wymierzenia tej kary J.B. albowiem nie miała ona możliwości uzyskać pozwolenia na usunięcie drzew. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. i D. I. zarzucając naruszenie art. 107 kpa poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji w szczególności w odniesieniu do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, art. 6, 7 i 77 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego oraz art. 83 i 88 ustawy o ochronie przyrody. Podnosząc te zarzuty wnosili o stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że kara za wycięcie drzew na posesji Skarżących jest zasadna. W uzasadnieniu skargi podnosili, że organ odwoławczy błędnie ustalił stan faktyczny w szczególności bezzasadnie przyjęto, że J.B. działała w oparciu o prawomocne postanowienie sądu oraz, że była współwłaścicielem spornej nieruchomości. Skarżący nie podzielili też poglądu organu II instancji, iż J.B. nie mogąc uzyskać zezwolenia na usunięcie drzew ze względu na to, że właściciel nieruchomości nie wyraziłby na to zgody, nie mogła podlegać procedurze wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Zdaniem Skarżących J.B. dokonując usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia powinna za to ponieść karę pieniężną. Przepis art. 88 w/w ustawy jest w tym względzie jednoznaczny. Nadto podniesiono, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu, a dotyczących błędnie ustalonego stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji i wnosiło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy, Sąd doszedł do przekonania, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest niezgodna z prawem i nie może pozostawać w obrocie prawnym. W pierwszej kolejności obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi było ustalenie czy podmiot żądający przeprowadzenia postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego ma w sprawie interes prawny w rozumieniu art. 50 p.p.s.a oraz art. 28 kpa. Zgodnie z art.28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreślenia wymaga, że źródłem interesu prawnego danej osoby w sprawie administracyjnej nie może być dowolnego rodzaju związek tej osoby ze sprawą, ale związek kwalifikowany, tj. oparty na przepisie prawa materialnego, który dany interes wprost otacza ochroną. W związku z tym w przedmiotowej sprawie należało wyjaśnić czy A. i D.I. mają w sprawie interes prawny do kwestionowania orzeczenia administracyjnego w przedmiocie odmowy nałożenia kary administracyjnej kary pieniężnej na J. B.. Nie kwestionowanym faktem jest, że dokonała ona usunięcia bez wymaganego zezwolenia dwóch drzew gatunku jesion wyniosły z działki stanowiącej własność Skarżących. Materialnoprawną podstawą orzekania stanowił 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92 poz. 880 ze zm.), który stanowi, że za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia, właściwy organ wymierza administracyjną karę pieniężną podmiotowi, który się tego dopuścił. W tym stanie rzeczy nie może budzić wątpliwości, że jedynym podmiotem mającym interes prawny w sprawie wymierzenia kary pieniężnej decyzją administracyjną jest podmiot, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział tę karę, a więc J.B.. Natomiast nie może być uznany za stronę w postępowaniu prowadzonym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej inny podmiot np. właściciel nieruchomości czy osoba informująca organ administracji o wycięciu drzew i domagająca się zastosowania kary wobec innego podmiotu. W wyniku wszczęcia postępowania mogło dojść jedynie do nałażenia kary na sprawcę, ewentualnie do umorzenia postępowania w razie ustalenia braku ku temu podstaw. W przedmiotowej sprawie stroną postępowania była J. B., a za stronę nie mogli być uznani A. i D.I.. Skoro tak, to Skarżący nie mają interesu prawnego umocowującego ich do brania udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze stron, w tym w szczególności do złożenia odwołania o decyzji Wójta z dnia [...] lipca 2009 r. Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie nałożenia kary za nielegalną wycinkę drzew lub krzewów jest postępowaniem, którego jedynym celem jest ukaranie sprawcy nielegalnego czynu. Nie ma ono na celu zadośćuczynienia właścicielowi usuniętej rośliny. Postępowanie to jest konsekwencją chronienia przez Państwo interesu publicznego, jakim jest zachowanie zasobu roślinnego w postaci drzew i krzewów. Kara nakładana w tym postępowaniu jest zatem karą nakładaną w związku z naruszeniem interesu publicznego, nie zaś w związku z naruszeniem indywidualnego interesu właściciela. Stanowisko to ma oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku tego Sądu z dnia 8 marca 2007 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 428/06, publ. LEX nr 325265, podniesiono, że podmiotem mającym interes prawny w sprawie wymierzenia kary pieniężnej decyzją administracyjną, a więc stroną postępowania, jest wyłącznie ten podmiot, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział tę karę. Nie może natomiast być uznany za stronę w postępowaniu prowadzonym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej inny podmiot (np. ten, na którego gruncie rosły drzewa, lub który zawiadomił organ o wycięciu drzew i domaga się zastosowania kary wobec innego podmiotu). W myśl powyższego nie ma zatem w sprawie znaczenia fakt, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte przez Wójta na skutek powzięcia wiadomości o możliwym nielegalnym wycięciu drzew z pisma Skarżących. Ponadto, wprawdzie Skarżący dotychczas uczestniczyli w postępowaniu administracyjnym i doręczano im decyzje, ale było to działanie błędne, które nie wiązało organu odwoławczego. W świetle utrwalonego orzecznictwa NSA wadliwe doręczenie decyzji nie jest nieodwracalne w tym sensie, że nie jest równoznaczne z trwałym uznaniem interesu prawnego odbiorcy decyzji. W dalszych etapach postępowania interes ten może być weryfikowany i może być skutecznie zakwestionowany. Uczestniczenie osoby fizycznej lub prawnej albo jednostki organizacyjnym nieposiadającej osobowości prawnej w postępowaniu administracyjnym nie jest konieczną przesłanką nabycia przez tę osobę lub jednostkę statusu strony postępowania i odwrotnie, samo faktyczne uczestniczenie takiej osoby lub jednostki nie powoduje uzyskania statusu strony przez tę osobę lub jednostkę, jeżeli nie spełniają one przesłanek wskazanych w art. 28 (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2001 r., I SA 2595/99, Lex nr 54752, w którym trafnie przyjęto, że: "Uczestniczenie jakiejś osoby (fizycznej lub prawnej) w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie". W świetle powyższych rozważań należy wskazać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. rozpoznając odwołanie A. i D.I. winno w pierwszej kolejności dokonać ustalenia istnienia interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie. Jest to jeden z elementów merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku ustalenia, iż odwołujący się jest stroną postępowania, organ odwoławczy rozpatruje jego odwołanie merytorycznie. Natomiast w sytuacji, gdy organ uzna, że odwołujący nie ma przymiotu strony, postępowanie odwoławcze umarza jako bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość ta wynika z faktu, że odwołującym się jest podmiot nie będący stroną w sprawie. Pogląd taki został zaprezentowany w Uchwale Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999r. sygn. akt OPS 16/98, gdzie wskazano, że ,,Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa." Pogląd ten podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. W związku z tym za wadliwe należy uznać rozstrzygnięcie organu odwoławczego utrzymujące w mocy zaskarżoną decyzję. Następnie należy wskazać, że postępowanie przed organem I instancji powinno kończyć się wydaniem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej albo umorzeniem postępowania w tym przedmiocie, a nie stwierdzeniem braku podstaw do wymierzenia kary. Procesowanie w ten sposób nie znajduje oparcia w przepisach postępowania administracyjnego. Poza tym organ II instancji uznając, że decyzja Wójta jest niezgodna z prawem ( wniosek taki płynie z uzasadnienia decyzji ) i orzekając w postępowaniu odwoławczym co do istoty sprawy, za podstawę rozstrzygnięcia winien przyjąć art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Niezależnie od uchybień natury procesowej decyzje obu instancji nie są prawidłowe z punktu widzenia prawa materialnego. Nie do przyjęcia jest pogląd zaprezentowany przez Wójta Gminy G. przyjmujący, że administracyjnej karze pieniężnej określonej w art. 88 ustawy o ochronie przyrody nie podlega osoba, która mogła uzyskać zezwolenie na usunięcie drzew ale go nie uzyskała z powodu nieporozumienia. Nie można też zgodzić się z twierdzeniem, że nałożenie tej kary w realiach niniejszej sprawy byłoby sprzeczne z interesem społecznym. Przepis art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92 poz. 880 ze zm.) stanowi, że za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia, właściwy organ wymierza administracyjną karę pieniężną podmiotowi, który się tego dopuścił. Organ administracyjny nie działa w ramach uznania administracyjnego lecz ma obowiązek taką karę nałożyć. Z przytoczonych wcześniej rozważań wynika właśnie, że osoba mająca teoretyczną szansę uzyskania pozwolenia lecz nie występuje o nie przed usunięciem drzew podlega takiej karze. Nie można też zgodzić się z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, że J.B. nie może być ukarana administracyjną karą pieniężną z tego powodu, że będąc posiadaczką nieruchomości nie miała szansy uzyskania zgody właściciela na usunięcie drzew. Po pierwsze jest to ustalenie dowolne, bo z akt sprawy nie wynika aby J.B. występowała o wydanie takiej zgody i nie można wykluczyć, iż w wyniku prowadzonych rokowań A. i D.I. mogli wyrazić zgodę na wycinkę. Niezależnie jednak od tego trzeba wskazać, że regulacja określona w art. 88 w/w ustawy dotyczy sytuacji, gdy podmiot jest posiadaczem i potencjalnie, teoretycznie może uzyskać pozwolenie właściciela na usunięcie drzew i wystąpić o stosowną zgodę do organu administracji. W tej sytuacji należy uznać, że organ I instancji wydał decyzję, która nie znajduje oparcia w przepisach prawa procesowego oraz rażąco sprzeczną z prawem materialnym. Utrzymanie w mocy takiej decyzji jest również rozstrzygnięciem rażąco sprzecznym z prawem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając ponownie odwołanie weźmie pod uwagę wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku, w szczególności rozważy istnienie po stronie A. i D. I. interesu prawnego. Mając na uwadze wyżej wymienione okoliczności Sąd na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie drugim wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. jak w punkcie trzecim wyroku.