II SO/Wa 25/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Lipiński po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku E. Z. o wymierzenie grzywny [...] Okręgowej Izbie Pielęgniarek i Położnych za nieprzekazanie sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych w sprawie ze skargi E. Z. na bezczynność [...] Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia 1. wymierzyć [...] Okręgowej Izbie Pielęgniarek i Położnych grzywnę w wysokości 10.000 zł (dziesięć tysięcy złotych), 2. zasądzić na rzecz E. Z. od [...] Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 1 października 2009 r. E. Z. złożyła w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie, opatrzone datą 30 września 2009 r., pismo, w którym zawarła wniosek o wymierzenie grzywny [...] Okręgowej Izbie Pielęgniarek i Położnych za niewywiązanie się z obowiązków przewidzianych w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, tj. za odstąpienie od przekazania Sądowi skargi na bezczynność Przewodniczącej Okręgowej Rady [...] Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych. W uzasadnieniu wniosku skarżąca podała, że wniosła, za pośrednictwem Przewodniczącej [...] Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych, skargę na bezczynność Przewodniczącej tej Izby w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosków o dostęp do informacji publicznej w postaci dokumentacji konkursu na stanowisko pielęgniarki oddziałowej Oddziału [...] Szpitala [...]. Skarżąca podkreśliła, że mimo ustawowego obowiązku przekazania skargi, organ obowiązku tego nie wykonał. Wskazała, że zasadnym jest zatem wymierzenie organowi grzywny oraz zobowiązanie go do przekazania Sądowi skargi celem jej rozpoznania. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny [...] Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych, reprezentowana przez Przewodniczącą Okręgowej Rady [...] Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych – E. P., wniosła o jego odrzucenie z uwagi na niewłaściwość sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 ppsa), względnie o jego oddalenie z powodu braku usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu wniosku Przewodnicząca podała, iż wnioskodawczyni E. Z wzięła udział w postępowaniu konkursowym na stanowisko pielęgniarki oddziałowej Oddziału [...] w Szpitalu [...]. Postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone na podstawie art. 44a ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej. Po niepomyślnym rozstrzygnięciu konkursu dla skarżącej, zaskarżyła ona jego wynik w trybie przewidzianym w przywołanej powyżej ustawie. Niezależnie od tego skarżąca wystąpiła do Przewodniczącej Komisji Konkursowej (także w osobie E. P.) z żądaniem dostępu do dokumentów z przebiegu konkursu oraz udzielenia kolejnych, oficjalnych wyjaśnień, a następnie, uznając przewodniczącą komisji za organ administracji, najpierw zarzuciła jej bezczynność, a potem, kolejnym pismem wniosła do Sądu żądanie o wymierzenie jej grzywny. Zdaniem Przewodniczącej, sprawa dotycząca postępowania konkursowego, nie ma charakteru administracyjnego, a trafność takiego poglądu jednoznacznie potwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 lipca 2008 r. IPK 3/08. W związku z tym, jak wywiodła dalej Przewodnicząca, skarżąca nie ma statusu strony postępowania administracyjnego, a wskazana w skardze przewodnicząca komisji konkursowej nie posiada przymiotu organu administracji. Dlatego, w jej ocenie, charakter prawny postępowania konkursowego w ZOZ stawia wniesioną skargę poza kognicją sądu administracyjnego (art. 3 § 2 ppsa) i czyni ją, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, niedopuszczalną. Natomiast w ramach uzasadnienia wniosku o oddalenie żądania skarżącej o wymierzenie grzywny, Przewodnicząca podniosła, iż zgodnie z powołaną ustawą o zakładach opieki zdrowotnej, podmiotem przeprowadzającym konkurs jest kierownik zakładu opieki zdrowotnej. Z kolei, komisja konkursowa jest ciałem o charakterze pomocniczym - ciałem, wolą ustawodawcy ograniczonym w zakresie możliwych działań. Nadto, Przewodnicząca zaznaczyła, że forma i tryb zaskarżenia wyniku postępowania konkursowego, ale także i zakres w jakim dostępna może być dokumentacja z jego przebiegu, zostały, zgodnie ustawą o ZOZ, uregulowane w sposób zamknięty i wyczerpujący, o czym świadczą też przepisy wydanego na podstawie ustawy rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 19 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursów na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej. Z uwagi na konieczność ustalenia, czy wniesiona skarga dotyczyła informacji publicznej i czy w związku z tym organ związany był krótszym terminem na wykonanie obowiązku przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, pismem z dnia 13 stycznia 2010 r. Sąd wezwał Przewodniczącą Okręgowej Rady do złożenia, wymienionej w treści odpowiedzi na wniosek, skargi E. Z. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W dniu 22 stycznia 2010 r., w wykonaniu powyższego wezwania, [...] Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych złożyła do akt skargę E. Z. z dnia 18 maja 2009 r. oraz trzy pisma skarżącej skierowane do E. P. (z dnia 1 kwietnia, 7 kwietnia i 29 kwietnia 2009 r.), w tym jedno kierowane do niej jako Przewodniczącej Komisji Konkursowej, a dwa pozostałe kierowane do niej już jako piastuna organu [...] Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych - Przewodniczącej Okręgowej Rady tej Izby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Przy czym, mając na uwadze charakter prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) ustawodawca art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) zwiększył gwarancje procesowe nadania biegu sprawie i skrócił przewidziany w art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi termin do 15 dni. Wniosek o wymierzenie grzywny rozpatrywany w niniejszej sprawie, jak wynika ze złożonych przez organ dokumentów, dotyczy nieterminowego wykonania obowiązku przekazania do Sądu skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami w sprawie dostępu do informacji publicznej, a więc ustalenia terminowości wykonania tego obowiązku należy dokonać mając na względzie termin piętnastodniowy. W myśl zaś art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Oznacza to, że przewidziany w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązek przekazania sądowi akt sprawy i odpowiedzi na skargę, poza nadzwyczajnym przypadkiem wymienionym w art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma charakter bezwzględny. W konsekwencji organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi musi w taki sposób wykonać nałożony na niego obowiązek przekazania powyższych dokumentów Sądowi, aby w sytuacji, gdy skarżący skorzysta z przyznanego mu na mocy art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnienia, móc skutecznie udowodnić dochowanie ustawowego terminu. Musi przy tym przekazać dokładnie te dokumenty, które wymieniono zarówno w treści art. 54 § 2 powyższej ustawy, jak i w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że organ, a taki status ma w postępowaniu przed sądem administracyjnym podmiot dysponujący informacją publiczną, w ogóle nie przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy. Wprawdzie, w dniu 22 stycznia 2010 r. [...] Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych złożyła skarge E. Z. i uprzednio wniesione przez nią wnioski o dostęp do informacji publicznej, niemniej jednak przekazanie tych dokumentów nastąpiło w związku z prowadzonym przez Sąd postępowaniem z wniosku o wymierzenie grzywny i miało całkowicie odmienny procesowo charakter niż wykonanie obowiązku określonego w art. 54 § 2 ppsa (art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Toteż Sąd Administracyjny nie mógł w tym zakresie wyręczyć organu. Co równie oczywiste, sposób złożenia tych dokumentów (na wezwanie Sądu) nie pozwalał na zbadanie kwestii zasadności, czy dopuszczalności skargi wniesionej przez E. Z., o co organ wniósł w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny. Jednocześnie, z wyrażonego w odpowiedzi na wniosek stanowiska procesowego organu wynika, że organ świadomie odstąpił od wykonania obowiązku przekazania Sądowi skargi uznając, że skarga ta jest niedopuszczalna lub co najmniej niezasadna. W ocenie Sądu, argumentacja przedstawiona przez organ jest nieprawidłowa. Należy bowiem podkreślić, że to Sąd, a nie organ dokonuje oceny czy to zasadności, czy to dopuszczalności skargi. Oceny tej Sąd dokonuje właśnie w oparciu o przekazane przez organ dokumenty w postaci: skargi, odpowiedzi na skargę, akt administracyjnych oraz stanowisk i wniosków stron złożonych już w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Obowiązek przekazania akt sprawy ma zatem charakter obiektywny i jest niezależny od okoliczności, czy skarga jest niezasadna, czy też niedopuszczalna. Natomiast organ ma prawo odnieść się do kwestii zasadności, czy niedopuszczalności skargi w przekazywanej Sądowi odpowiedzi na skargę wnosząc odpowiednio: o jej oddalenie albo odrzucenie. Jest to jednak czynność procesowa podejmowana w zupełnie innym postępowaniu – postępowaniu wszczętym skargą, a nie wnioskiem o wymierzenie grzywny. Tym samym, treść odpowiedzi organu na wniosek o wymierzenie grzywny wskazuje, że organ bezpodstawnie, wbrew treści art. 54 § 2 ppsa (art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), przyjął, że z uwagi na objęcie przedmiotu skargi E. Z. odrębną regulację ustawową – ustawą o ZOZ - nie miał obowiązku przekazania tej skargi Sądowi. Taka argumentacja, w świetle powyższych uwag, powinna być zamieszczona w odpowiedzi na skargę. Użyte przez ustawodawcę w art. 55 § 1 ppsa sformułowanie "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy, a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Niemniej jednak, co należy podkreślić, wymierzenie grzywny organowi może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 powołanej ustawy (czy w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej - z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 nakazuje bowiem przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco - restrykcyjny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006r. sygn. akt II OSK 1024/06, ONSAiWSA, nr 6 z 2006, poz. 156). Do jej wymierzenia wystarcza niewykonanie obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że organ, którego bezczynność jest przedmiotem skargi, w ogóle nie przekazał określonych w art. 54 § 2 ustawy dokumentów, a mając na względzie szczególną regulację art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, doprowadziło to do istotnego naruszenia konstytucyjnego prawa skarżącej do ochrony sądowej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt I OZ 1108/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/BE52D92D84). Wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie ma zatem przede wszystkim charakter represyjny, co jest zgodne także z ratio legis uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, w której tak ustalono terminy postępowania w sprawach prawa dostępu do informacji publicznej oraz jego ochrony sądowej, aby jej udzielenie, odmowa, czy też kontrola sądowa następowała stosunkowo szybko, a tym samym, aby utrzymany był jej prawno –podmiotowy, gwarancyjny charakter. Stąd też w sytuacji, gdy skarga oraz odpowiedź na skargę wraz z aktami sprawy, nie trafiły do Sądu, odstąpienie od wymierzenia grzywny przeczyłoby przypisanej tej instytucji funkcji. Tym bardziej, że organ nawet w najmniejszym stopniu nie uznał zasadności postawionych we wniosku zarzutów przedstawiając kontrargumenty, którymi mógłby się posłużyć przed Sądem tylko i wyłącznie w trakcie rozpoznania skargi na bezczynność organu, czyli w postępowaniu, które wskutek zaniechania organu nie zostało przeprowadzone. Wobec powyższego zajęte w niniejszej sprawie przez organ stanowisko procesowe nie może usprawiedliwiać niewykonania nałożonego ustawą obowiązku. Ustalone tym samym w sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 ustawy i z tej przyczyny Sąd uznał wniosek E. Z. za uzasadniony i wymierzył grzywnę w wysokości 10.000 zł. Przy czym, wymierzenie grzywny nie zwalnia organu z obowiązku wymienionego w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. także art. 55 § 2 i § 3 ppsa). Dodać należy, że jednokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 10 lutego 2009 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2008 r. M.P. Nr 9, poz. 112) wyniosła 2.943,88 zł (art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z tych względów, na podstawie art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania w pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1, oraz art. 210 § 2 w zw. z art. 64 § 3 wyżej wymienionej ustawy.