VIII SA/Wa 843/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Włodziemirz Kowalczyk, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2010 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącego J. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2009r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwana dalej ARiMR) w W. działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwanej dalej kpa, orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] sierpnia 2009r. [...] o odmowie przyznania renty strukturalnej. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Podał, iż w dniu [...] sierpnia 2007r. J.K. - dalej skarżący złożył wniosek o przyznanie renty strukturalnej. Weryfikując wniosek ustalono, że gospodarstwo rolne deklarowane we wniosku do przekazania nie spełnia warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 119, poz. 750 ze zm.) dalej powoływane jako rozporządzenie. Zgodnie z § 4 pkt 5 oraz § 19 ust. 3 pkt 2 w/w rozporządzenia jednym z warunków wstępnych do przyznania renty strukturalnej jest posiadanie do przekazania gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 3 ha użytków rolnych, którego wnioskodawca jest właścicielem bądź współwłaścicielem takiego gospodarstwa wraz z małżonkiem albo właścicielem takiego gospodarstwa jest małżonek wnioskodawcy. Deklarowane do przekazania gospodarstwo skarżącego tylko w części [...] ha użytków rolnych stanowiło jego współwłasność z małżonką, a w części [...] ha stanowiło udział współmałżonki we współwłasności z osobami trzecimi – okoliczność potwierdzona przez skarżącego. Postanowieniem z [...] kwietnia 2008 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. nie uwzględnił wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania ze względu na potrzebę przeprowadzenia postępowania doprowadzającego do zniesienia współwłasności części gospodarstwa rolnego z osobami trzecimi. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008r. Na skutek skargi J.K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2008 r. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego w B. odmówił przyznania skarżącemu renty strukturalnej. Skarżący wniósł od tej decyzji odwołanie a organ II instancji wobec nieprawomocności postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., po uwzględnieniu uwag wyszczególnionych w uzasadnieniu wyroku WSA Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał decyzję o odmowie zawieszenia postępowania a postanowieniem z [...] maja 2009 r. organ II instancji utrzymał w mocy to postanowienie. Po uprawomocnieniu się powyższego postanowienia Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania renty strukturalnej J.K.. Organ II instancji ARiMR uznał zasadność wydanej decyzji bowiem zgodnie z § 4 pkt 5 oraz § 19 ust. 3 pkt 2 w/w rozporządzenia jednym z warunków wstępnych do przyznania renty strukturalnej jest posiadanie do przekazania gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 3 ha użytków rolnych, którego wnioskodawca jest właścicielem bądź współwłaścicielem takiego gospodarstwa wraz z małżonkiem albo właścicielem takiego gospodarstwa jest małżonek wnioskodawcy, którego to warunku skarżący nie spełnił. Skarżący wyraził wolę doprowadzenia wielkości gospodarstwa rolnego odpowiadającej wymogom przepisów prawa poprzez zniesienie współwłasności części gospodarstwa rolnego z osobami trzecimi, składając w tym celu wniosek o zawieszenie postępowania w przedmiocie przyznania renty strukturalnej, którego nie uwzględniono z uwagi na słuszny interes społeczny. Podniesiono także, iż odmowa przyznania renty strukturalnej nie pozbawia skarżącego możliwości przyznania mu tej renty w przyszłości, po uregulowaniu stanu prawnego gospodarstwa i złożeniu stosownego wniosku. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył J.K. podnosząc, iż zaskarżone decyzje organów obu instancji są dla niego krzywdzące, niezgodne z prawem, stronnicze, dowolne. Zarzucił, że w dniu [...] lutego 2007 r. ukończył 55 lat w związku z tym należało stosować przepisy obowiązujące w tej dacie zwłaszcza, że żadne rozporządzenie nie ma mocy działania wstecz. Bezprawnym było wykorzystanie daty złożenia wniosku do uzasadnienia negatywnej decyzji skoro ich nabór był wstrzymany. Podniósł także, iż zróżnicowano zamożniejszych rolników posiadających 3 ha ziemi ornej i uboższych nie mających takiej powierzchni wyrzucając ich poza nawias społeczeństwa co narusza Konstytucję RP. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W sprawie niniejszej decyzje organów obu instancji wydane zostały na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750 ze zm. ) wydanego w oparciu o delegację z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ( Dz. U. Nr 54, poz. 427 ze zm. ) dalej – ustawa o rozwoju obszarów wiejskich. Jak wynika z § 4 wspomnianego rozporządzenia wykonawczego rentę strukturalną przyznaje się producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną prowadząca na własny rachunek działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym położonym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej , zwanej dalej rolnikiem, jeżeli łącznie spełnia następujące warunki: 1. ukończył 55 lat lecz nie osiągnął wieku emerytalnego i nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty; prowadził nieprzerwanie działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym w okresie co najmniej 10 lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku o rentę strukturalną i w okresie ostatnich 10 lat podlegał przez okres co najmniej 5 lat ubezpieczeniu emerytalno – rentowemu 2. w dniu złożenia wniosku o rentę strukturalna podlegał ubezpieczeniu emerytalno – rentowemu, nie posiadał zaległości w opłacaniu należności z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników; 3. został wpisany do ewidencji producentów , stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 4. przekazał gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni użytków rolnych wynoszącej co najmniej 3 ha; 5. zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej. W sprawie niniejszej, przy prawidłowo ustalonym, bezspornym stanie faktycznym, zakwestionowano spełnienie przez skarżącego warunku z § 4 pkt 5 w/w rozporządzenia. Zgodnie z § 6 pkt 1 ust 1 rozporządzenia przesłankę przekazania gospodarstwa rolnego uważa się za spełnioną jeżeli zostały przekazane wszystkie użytki rolne wchodzące w skład tego gospodarstwa będące zarówno przedmiotem odrębnej własności rolnika i jego małżonka, jak również przedmiotem ich współwłasności. Przepis ten odgrywa istotną rolę w procedurze orzekania o prawie do renty w sytuacji, gdy w wyniku weryfikacji wniosku o rentę zostanie ustalone, że wnioskodawca nie jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni użytków rolnych określonej w § 4 pkt 5 rozporządzenia, współwłaścicielem tego gospodarstwa wraz z małżonkiem ani właścicielem takiego gospodarstwa nie jest małżonek rolnika. Takie sformułowanie przepisów wyłącza z kręgu beneficjentów pomocy finansowej osoby będące współwłaścicielami gruntów rolnych z innymi osobami niż małżonek. Ograniczenia kręgu uprawnionych do otrzymania pomocy finansowej dokonane zostało w rozporządzeniu Ministra i Rozwoju Wsi w związku z czym należy zbadać czy organ ten wprowadzając takie ograniczenia nie naruszył delegacji ustawowej czy innych norm określonych w aktach wyższego rzędu. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich zawierający delegację ustawową stanowi, iż Minister właściwy do spraw rozwoju wsi określa w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, w szczególności mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji programu oraz specyfikę poszczególnych działań. Przepis ten stanowił delegację ustawową w oparciu o którą wydano szereg rozporządzeń dotyczących pomocy finansowej w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013. Dokonując ich analizy z punktu widzenia określenia kręgu podmiotów uprawnionych do korzystania z poszczególnych form pomocy finansowej należy stwierdzić, że zakres podmiotowy beneficjentów został różnie określony w poszczególnych rozporządzeniach. Mając na uwadze powyższy wniosek oraz treść przepisu stanowiącego delegację do wydania rozporządzenia uznać należy, iż przepis zawarty w art. 29 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy nie może stanowić podstawy prawnej która uzasadniałaby różnicowanie w rozporządzeniach kręgu podmiotów uprawnionych do korzystania z poszczególnych form pomocy finansowej. Podstawą prawną w oparciu o którą krąg beneficjentów w poszczególnych formach pomocy jest różnie określany nie może być ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, która w przepisie art. 10 ust. 1 stanowi tylko, że pomoc jest przyznawana: na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej; jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określane w przepisach o których mowa w art. 1 pkt 1 oraz przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1. Pierwotną podstawą działań mających na celu wsparcie rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, którą stanowi rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz..UE L 277 z 21.10.2005) dalej jako rozporządzenie nr 1698/2005. W świetle powyższego rozporządzenia nie ma podstaw prawnych, które pozwoliłyby na przyjęcie że pomoc finansowa winna być udzielana tylko rolnikom będącym osobami fizycznymi, którzy legitymują się szczególnym tytułem prawnym do posiadania gospodarstwa rolnego. Z przepisów tych nie wynika, iż z pomocy finansowej mogą korzystać tylko osoby fizyczne posiadające gospodarstwa rolne będące przedmiotem ich odrębnej własności lub własności małżonka albo stanowiące przedmiot ich współwłasności z małżonkiem. Brak jest także przepisów pozwalających nowym Państwom Członkowskim na odmienne uregulowanie zakresu podmiotowego tej formy pomocy finansowej. Należy mieć też na uwadze fakt, iż jednym z podstawowych założeń wszelkich działań podejmowanych przez Unię Europejską w stosunku do gospodarstw niskotowarowych jest wspieranie ich rozwoju, które realizuje się zwłaszcza przez racjonalizowanie produkcji rolniczej. Niewątpliwie najbardziej pożądaną sytuacją jest stan, gdy środki przeznaczone do prowadzenia gospodarstwa rolnego pozostają przedmiotem wyłącznego prawa tylko jednego podmiotu, co oznacza skrócenie procesu decyzyjnego. Nie można zapominać, że współwłasność nie jest niczym innym, jak własnością przysługującą innym osobom (por. publikację A. Karnickiej - Kawczyńskiej i J. Kawczyńskiego "Współwłasność jako szczególna forma własności. Problematyka i wzory pism". Warszawa 2004). Przepisy § 19 ust. 3 pkt 2 w związku z § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 czerwca 2007 r. naruszają podstawowe zasady i wartości konstytucyjne. Ochrona własności i prawa dziedziczenia stanowi w Konstytucji RP jedną z podstawowych zasad ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej. Własność w art. 21 Konstytucji ujęta została szeroko, bez różnicowania komu przysługuje prawo własności. Przepis art. 64 Konstytucji również ujmuje własność szeroko zapewniając jej ochronę prawną która oparta jest na równości – w ust. 2 wskazuje się, że własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Sprawując na podstawie art. 184 Konstytucji RP kontrolę stanowienia i stosowania prawa sady administracyjne są uprawnione, a nawet zobowiązane do każdorazowej kontroli konstytucyjności przepisów rangi podstawowej a w razie stwierdzenia, że dany przepis prawa narusza normy ustawowe lub konstytucyjne sad administracyjny może w konkretnej sprawie odmówić jego stosowania. Jest to indywidualna forma kontroli eliminująca dany przepis podustawowy od zastosowania jedynie w danej sprawie i nie eliminuje go - w przeciwieństwie do abstrakcyjnych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego – z obrotu prawnego. Uprawnienie takie nie przysługuje organom administracyjnym, które nie mogą samodzielnie oceniać zgodności przepisu aktu wykonawczego z Konstytucją lub ustawami, natomiast w konkretnej sprawie związane są stanowiskiem sądu. W sprawie niniejszej Sąd ocenił, że przepisy § 19 ust. 3 pkt 2 oraz § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 czerwca 2007 r. wydane zostały z naruszeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 29 ust 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a w konsekwencji są sprzeczne zarówno Ustawą oraz Konstytucją. Przepis taki nie może stanowić podstawy prawnej wydanej decyzji administracyjnej w związku z czym Sąd odmówił jego zastosowania. Nie można bowiem w ocenia Sadu różnicować kręgu podmiotów uprawnionych do przyznania pomocy finansowej oraz ich indywidualnej sytuacji w aktach podustawowych bez wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy. Kwestie tak istotne jak określenie adresatów uprawnionych do danego rodzaju wsparcia czy zasadniczych warunków po spełnieniu których możliwe jest uzyskanie wsparcia winno być zamieszczone wprost w ustawie. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy. ----------------------- 7