II GSK 533/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie Urszula Raczkiewicz (spr.) NSA Zofia Przegalińska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1689/09 w sprawie ze skargi R. O. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 3 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę R. O. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 28 sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych". W uzasadnieniu podano, że stosownie do przepisu art. 22 ust. 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64 z 2007 r., poz. 427 ze zm.), dalej: ustawa o wspieraniu, w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy (w ramach działań wskazanych w ustępie 1 tego artykułu), podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Jednocześnie w art. 22 ust. 4 ustawy o wspieraniu, zagwarantowano wnioskodawcom prawo do złożenia na takie pismo skargi do sądu administracyjnego, na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., skargę w tym przypadku można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni – do usunięcia naruszenia prawa. Jednocześnie w myśl art. 53 § 2 p.p.s.a., termin do złożenia skargi jest zachowany jeśli zostanie ona złożona do sądu w ciągu 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub jeżeli organ nie udzielił takiej odpowiedzi, w ciągu 60 dni od dnia wniesienia wezwania. Sąd stwierdził, iż zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegało pismo z 29 stycznia 2009 r. o numerze [...], wydane przez Biuro Wsparcia Inwestycyjnego ARiMR, gdyż to właśnie pismo stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarżący natomiast wyraźnie wskazał, że przedmiotem jego skargi jest pismo ARiMR z dnia 28 sierpnia 2009 r., stanowiące odpowiedź organu na wystosowane przez skarżącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a na taką odpowiedź skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Sąd podkreślił, że wskazanie przez stronę zaskarżonego aktu i organu, działania którego skarga dotyczy – wobec obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady skargowości – jest dla Sądu wiążące. Powyższe spowodowało odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej R. O. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 112 k.p.a., przez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania podkreślając, że pismo z 29 stycznia 2009 r. (nazwane przez kasatora decyzją administracyjną) zawierało jedynie pouczenie o możliwości wezwania do usunięcia naruszenia prawa a brakowało pouczenia o treści art. 53 § 2 p.p.s.a. W odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (pismo z 28 sierpnia 2009 r.) pouczono także błędnie o możliwości zaskarżenia tego pisma do WSA. Wprawdzie WSA żądając sprecyzowania, którego z wymienionych pism dotyczy skarga, poinformował stronę, od którego z pism przysługuje skarga a od którego nie przysługuje, ale według autora skargi kasacyjnej R. O. podał, że zaskarża pismo z 28 sierpnia 2009 r. W ocenie kasatora do pisma z 29 stycznia 2009 r., bez względu na jego nazwę, stosuje się przepisy k.p.a., a w szczególności przepisy dotyczące decyzji administracyjnej. Organ wydając decyzję, stosownie do art. 107 k.p.a. jest zobowiązany do pouczenia o środkach zaskarżenia. Pouczenie błędne w myśl art. 112 k.p.a. nie powinno szkodzić stronie. Skarżący dopiero z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia dowiedział się, że może wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję z 29 stycznia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że zakres i kierunki kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji wyznacza sama strona poprzez formułowanie zarzutów. Istotne jest więc prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych, co oznacza powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, uzasadnienie naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania uprawdopodobnienie, że wytknięte naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie w powołaniu na art. 173 i 174 pkt.1 p.p.s.a. podnosi tylko jeden zarzut, dotyczący naruszenia art. 112 k.p.a., błędnie przez kasatora uznany za przepis prawa materialnego, podczas gdy jest to przepis proceduralny, ale ten błąd nie stanowi przeszkody do rozpoznania zarzutu. Należy także zauważyć, że skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia skierowanym przeciwko wyrokowi sądu administracyjnego I instancji, wobec tego ewentualne zarzuty naruszenia przepisów procesowych powinny być powiązane z przepisami procedury sądowej. W rozpoznawanej sprawie takiego powiązania brak, mimo tego jednak, biorąc pod uwagę uchwałę NSA sygn. akt I OPS 10/09 z 26 października 2009 r. należy uznać, że i ta wada nie dyskwalifikuje zarzutu. Zatem zarzut ten mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej, wymaga odniesienia. Na wstępie należy zauważyć, że merytorycznie sprawa dotyczy odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych", a warunki i tryb przyznawania takiej pomocy reguluje ustawa z dnia 7 marca 2007 r. - o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427) oraz wydane na podstawie upoważnienia w niej zawartego rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. - w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 193, poz. 1397). Ustawa przewiduje dwa rodzaje postępowań zmierzających do udzielania pomocy. W ramach działań wymienionych w art. 20 ustawy o wspieraniu, pomoc jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej a w ramach działań wymienionych w art. 22 pomoc jest przyznawana w drodze umowy. Rozróżnienie tych dwóch trybów postępowania jest istotne, bo w przypadkach spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze wydania decyzji administracyjnych znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. niemalże w pełnym zakresie, bo jedynie z zastrzeżeniem spraw uregulowanych inaczej w omawianej ustawie (art. 21 ust. 1). Pomoc w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych", o którą ubiegał się skarżący należała do pomocy przyznawanej na podstawie umowy (art. 22 ust. 1). Zgodnie z art. 22 ust. 2 omawianej ustawy do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy prowadzonych przez podmioty wdrażające (należy do nich ARiMR), przepisów k.p.a. nie stosuje się z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracownika organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków, z zastrzeżeniem o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Odpowiednie zastosowanie znajdują ponadto przepisy procesowe zamieszczone w samej ustawie, w jej art. 21 ust. 2 i 3. Pośród przepisów k.p.a. znajdujących zastosowanie do postępowań w sprawach przyznania prawa pomocy w drodze umów, prowadzonych przez podmioty wdrażające, przepisy k.p.a. dotyczące decyzji administracyjnych, w tym art. 112 k.p.a., nie znajdują zastosowania. Tak więc przepis art. 112 k.p.a., który nie podlegał zastosowaniu nie mógł być naruszony przez brak zastosowania, a to oznacza, że skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.