I OSK 1889/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Anna Lech (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 28 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta N. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2130/09 w sprawie ze skargi M. P., D. P. i A. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 2130/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. nr [...], oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. decyzją z dnia [...]. sierpnia 1971 r. na podstawie art. 3, art. 8 i art. 14 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94), orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w N. przy ul. B., oznaczonej jako parcela gruntowa nr 24 o pow. 691 m2, objętej księgą wieczystą [...], będącej własnością K. J. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] lipca 1972 r. utrzymała w mocy powyższą decyzję. S. J. – następca prawny byłej właścicielki – wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanych wyżej decyzji. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] sierpnia 1971 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z dnia [...] lipca 1972 r. orzekającej o wywłaszczeniu opisanej powyżej nieruchomości. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili: Prokurator Prokuratury Okręgowej w Z. G. delegowany do Prokuratury Krajowej oraz S. J., zarzucając, iż decyzja została wydana z obrazą art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skoro przedmiotowa nieruchomość jako przylegająca bezpośrednio do Zakładu Zieleni Miejskiej była jedynym terenem, na którym mogła nastąpić rozbudowa istniejącego zakładu, to była niezbędna na cele użyteczności publicznej oraz poprzez błędne przyjęcie, że cel istnienia Zakładu Zieleni Miejskiej spełniał przesłankę dopuszczalności wywłaszczenia, albowiem stanowił cel użyteczności publicznej w rozumieniu powołanego przepisu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2008 r., [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia 20 sierpnia 2008 r., wskazując, że cele, dla realizacji których dopuszczalne było wywłaszczenie zostały określone w art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie którym, wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Organ podał, że decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1967r. wydana przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w N., na którą powołano się w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1971 r., określała miejsce realizacji inwestycji, a mianowicie rozbudowę Zakładu Zieleni Miejskiej. Zatem, w ocenie Ministra Infrastruktury, trudno kwestionować dopuszczalność wywłaszczenia, skoro decyzja o lokalizacji szczegółowej została wydana w oparciu o plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta N. zatwierdzony uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w N. z dnia [...] marca 1965 r., nr [...]. Organ podał, że zgodnie z art. 6 powołanej ustawy ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, a jak wynika z akt sprawy, Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej pismem z dnia 16 maja 1968 r. wystąpiło do K. J. z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. W związku z faktem, iż K. J. nie wyraziła zgody na odstąpienie nieruchomości – co wynika między innymi z jej pisma z dnia 21 października 1968 r. – organ uznał, że wniosek o wywłaszczenie nieruchomości był uzasadniony. Na decyzję Ministra Infrastruktury dnia [...] października 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła S. J., która w toku postępowania sądowoadministracyjnego zmarła, pozostawiając następców prawnych w osobach M. P., D. P. i A. B. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 156 § 1 i 7 k.p.a., art. 7 i 77 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., a także art. 3 ust. 1 i art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 2130/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2008r., stwierdził, że z okoliczności faktycznych ustalonych przez organ nadzorczy nie wynika, aby wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości było niezbędne na cele użyteczności publicznej. Sąd wskazał, że przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego przez Ministra Infrastruktury było ustalenie, czy w stosunku do wymienionych decyzji zachodzi którakolwiek z podstaw określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności, czy decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym art. 3 ust. 1 tej ustawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji stanowisko organu nadzorczego, że wywłaszczenie nastąpiło z uwagi na niezbędność nieruchomości na cele użyteczności publicznej nie znajduje oparcia w art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przyjęcie bowiem przez organ stanowiska, że rozbudowa Zakładu Zieleni Miejskiej mogła nastąpić w racjonalny, a zatem również niezbędny sposób przy wykorzystaniu nieruchomości sąsiedniej, nie oznacza jednak – w ocenie Sądu – że spełniony został drugi warunek wywłaszczenia – istnienie celu użyteczności publicznej. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1026/97, Sąd wskazał, że pojęcie "celu użyteczności publicznej" na gruncie art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości należy łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Zdaniem Sądu takich warunków nie spełniała rozbudowa Zakładu Zieleni Miejskiej w N., gdyż nie łączyła się z powszechnością i ogólną dostępnością tego przedsiębiorstwa, a była jedynie środkiem do relacji celu użyteczności publicznej za jaki może być uznana organizacja zieleni miejskiej. W ocenie Sądu celem użyteczności publicznej mogło być na przykład utworzenie powszechnie dostępnego parku, zaś wyprodukowanie sadzonek i innych materiałów niezbędnych do założenia tego parku, a wcześniej stworzenie odpowiedniej infrastruktury do ich wyprodukowania, nie stanowiło realizacji celu użyteczności publicznej. Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne. Sąd wskazał, iż mając na uwadze, treść art. 3 ust. 1 powołanej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, Minister Infrastruktury podejmie czynności w celu ustalenia, czy realizacja rozbudowy Zakładu Zieleni Miejskiej w N. mogła wynikać z konieczności wykonania planu gospodarczego. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Prezydent Miasta N., wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego, to jest art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że użyte w nim pojęcie "cel użyteczności publicznej" należy łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa, podczas, gdy takie ograniczenie tego pojęcia nie wynika z analizy wskazanego przepisu, i w konsekwencji błędne przyjęcie, że decyzja wywłaszczeniowa rażąco narusza prawo. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładnia pojęcia "cele użyteczności publicznej" jest błędna, gdyż w sposób nieuprawniony zacieśnia zasięg znaczeniowy tego pojęcia i nie odpowiada rozumieniu tego pojęcia, jakie nadawano mu w okresie, gdy decyzja wywłaszczeniowa była wydana. Podniesiono, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, na który powołuje się Sąd pierwszej instancji dotyczył innej niż niniejsza sytuacji, dotyczył bowiem sytuacji, gdy wywłaszczenie miało być dokonane na rzecz organizacji społecznej i miało zaspokajać potrzeby jej członków, podczas gdy w niniejszej sprawie sytuacja była inna, gdyż wywłaszczenie zostało dokonane na rzecz jednostki realizującej cele służące wszystkim mieszkańcom miasta, a nie określonej grupy członków organizacji ubiegającej się o wywłaszczenie nieruchomości. Podkreślono, iż w dacie wywłaszczenia nieruchomości, nie panował pogląd taki, jak przyjmuje Sąd w zaskarżonym wyroku, dotyczący znaczenia pojęcia "cele użyteczności publicznej". Wskazano, że przez "cele użyteczności publicznej" rozumieć należy co najwyżej zamierzenia społecznie pożyteczne. Zdaniem autora skargi kasacyjnej takim zamierzeniem społecznie użytecznym była rozbudowa Zakładu Zieleni Miejskiej, który to Zakład realizował cele służące wszystkim mieszkańcom Miasta N., a więc jego rozbudowa była społecznie pożyteczna i służąca celom użyteczności publicznej. Uznano zatem, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana w zgodzie z obowiązującymi w dacie jej wydania regułami wykładni pojęcia "cele użyteczności publicznej". W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. P., A. B. i M. P. stwierdzili, że wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, podzielając jego argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie swych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że rozstrzygnięcie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wymaga stwierdzenia, że kontrolowany akt jest dotknięty jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaś stwierdzenie nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. będzie uzasadnione jedynie w przypadku, gdy potwierdzona zostanie oczywista sprzeczność pomiędzy treścią zastosowanego przepisu prawa a sposobem rozstrzygnięcia sprawy w kontrolowanej decyzji. W orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910). Instytucja stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji i jest odstępstwem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może stanowić skuteczną podstawę do wzruszenia decyzji w tym trybie. W szczególności zaś takiej podstawy nie może stanowić subiektywne przeświadczenie o nietrafności wydanej decyzji. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, iż organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, to również Sąd pierwszej instancji winien jedynie ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie wystąpiły bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury decyzją z dnia 2 października 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzją z dnia 20 sierpnia 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że postępowanie w sprawie nie zostało należycie przeprowadzone, a także, że zostały naruszone przepisy prawa materialnego, lecz nie można w pełni podzielić jego argumentacji. Wskazać w tym miejscu należy na treść art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Pojęcie "celu użyteczności publicznej", zgodnie z poglądami występującymi w doktrynie i orzecznictwie, musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Przeciwieństwem tego pojęcia jest wszystko to, co służyć może zaspokajaniu potrzeb określonej grupy społecznej, wyodrębnionej w oparciu o określone kryteria członkostwa i przynależności. Wszelkie ograniczenia podmiotowe w tym zakresie nie mogą być identyfikowane z celami użyteczności publicznej. Pamiętając o tym, że wywłaszczenie zawsze narusza cudze prawa podmiotowe, nie można w tych sprawach stosować wykładni rozszerzającej przepisów prawnych. Zatem pojęcie "cel użyteczności publicznej" musi służyć zaspokajaniu określonych potrzeb społecznych. Z akt niniejszej sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod rozbudowę Zakładu Zieleni Miejskiej w N., co zostało ustalone w decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia 15 sierpnia 1967 r. wydanej przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w N., natomiast decyzja o lokalizacji szczegółowej została wydana w oparciu o plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta N. zatwierdzony uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w N. z dnia [...] marca 1965 r., nr [...]. Można jednakże jedynie wnioskować, że nieruchomość ta była jedynym terenem, na którym mogła nastąpić rozbudowa Zieleni Miejskiej w N., bowiem organ zajął się wykazaniem kwestii zaistnienia przesłanki "użyteczności publicznej". Natomiast nie dokonano analizy, czy rzeczywiście rozbudowa Zakładu Zieleni Miejskiej w N. na tym terenie wynika z uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając bowiem na uwadze art. 3 ust. 1 powołanej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, należy łącznie oceniać przesłanki określone w tym przepisie. Jednocześnie – w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego – Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję przedwcześnie przesądził, że rozbudowa Zakładu Zieleni Miejskiej w N. nie stanowiła celu użyteczności publicznej, a więc nie wypełniła przesłanek określonych w art. 3 ust. 1 powołanej ustawy o zasadach trybie wywłaszczania nieruchomości. Organ bowiem ponownie rozpatrując sprawę powinien – mając na uwadze instytucję stwierdzenia nieważności – ustosunkować się wyczerpująco do wszystkich przesłanek określonych w art. 3 ust. 1 powołanej ustawy – mając również na względzie wywody w tej kwestii zawarte w niniejszym wyroku i na tym tle ocenić, czy nastąpiło rażące naruszenie prawa w decyzji dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.