I OSK 1114/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. NSA Teresa Rutkowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. i G. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 5/10 w sprawie ze skargi A. D. i G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. oddala wniosek A. i G. D. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 marca 2010 r. (sygn. akt III SA/Ld 5/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargi A. i G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] Prezydent Miasta B. orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie [...] m. B., stanowiącej własność B. i P. małż. W. z nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącą własność G. i A. małż. D. Na wniosek tych ostatnich, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Prezydent Miasta B. – działając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – wznowił postępowanie zakończone w/w decyzją orzekającą o rozgraniczeniu. Wnioskodawcy podnosili bowiem, że złożone w dniu [...] września 2005 r. przez geodetę zeznanie przed Sądem Rejonowym w B. oraz przedstawiony w tym Sądzie szkic tyczenia ław fundamentowych stanowiły nowe i istotne dowodami w sprawie ustalenia granicy. Ponadto, jako nowe dowody, strony przedłożyły również pismo Starosty B. z dnia [...] lutego 2007 r. i kserokopie kilku map sytuacyjno – wysokościowych, służących do celów projektowych. Wyrokiem z dnia 16 maja 2008 r. ( sygn. akt III SA/Łd 832/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], odmawiające uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. o rozgraniczeniu opisanych wyżej nieruchomości, zalecając organom dokonanie wnikliwej oceny każdego z dokumentów złożonych przez stronę - pod kątem istnienia podstawy wznowienia postępowania. W związku z powyższym, rozpoznając ponownie sprawę, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Prezydent Miasta B. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. wyjaśniając, że dowodami podlegającymi ocenie merytorycznej były jedynie pismo Starostwa Powiatowego w B. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], szkic tyczenia ław fundamentowych oraz mapa do celów projektowych a także 6 map sytuacyjno-wysokościowych, oznaczonych numerami od 1 do 6. Natomiast ocenie takiej nie podlegały protokół z rozprawy sądowej z dnia [...] września 2005 r. zawierający zeznania geodety uprawnionego J. Z., jako dowód nieistniejący w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w dacie wydawania kwestionowanej decyzji. Omawiając natomiast poszczególne, zgłoszone przez wnioskodawców pozostałe dowody Prezydent Miasta B. stwierdził, że nie miały one charakteru istotnego a zatem pozostawały bez wpływu na treść decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. Rozpatrując sprawę, na skutek odwołania wniesionego przez G. i A. D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] października 2009 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium podzieliło w całości argumentację Prezydenta Miasta B. a ponadto stwierdziło, iż przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] stanowiącą własność B. i P. W., a działką nr [...] stanowiącą własność A. i G. D., ustalony został na podstawie materiałów otrzymanych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B., tj., osnowy geodezyjnej układ "[...]" - współrzędne załamań granic działek i operatu podziałowego zaewidencjonowanego w PODGiK w B. pod numerem [...], czyli dokumentów geodezyjnych, wskazanych w § 3 pkt 2 i w § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453), które określały położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości oraz zawierały dane liczbowe do ustalenia przebiegu granic. Przedłożone natomiast przez G. i A. D. kserokopie: szkicu sytuacyjnego tyczenia ław fundamentowych, mapy do celów projektowych sporządzonej [...] września 1986 r. przez geodetę J. Z. oraz sześciu map sytuacyjno-wysokościowych (służących do celów projektowych sieci wodociągowej, gazowej, kanalizacyjnej, linii energetycznej lub zawierających geodezyjną inwentaryzację urządzeń podziemnych oraz wykaz i położenie reperów) nie zawierały danych liczbowych do ustalenia przebiegu granic, więc nie stanowiły tym samym dokumentów, o których mowa w § 5 pkt 1 cyt. rozporządzenia. Stanowiły one jedynie bowiem dokumenty, o których mowa w § 5 pkt 2 rozporządzenia ( mapy i plany obejmujące granice albo inne elementy pozwalające na odtworzenie lub analizę przebiegu granic) a więc w analizowanym przypadku nie mogły być podstawa do wytyczenia granicy . Na wyżej przedstawioną decyzję G. i A. małżonkowie D. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której zarzucili organom obu instancji naruszenie: art. 7, 75 § 1, 77 oraz art. 80 k.p.a. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) zwana dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie była ona zasadna. Sąd stwierdził, że – działając w ramach związania art. 153 P.p.s.a. – ponownie rozpatrując sprawę organy administracji wykonały zalecenia zawarte w wyroku Sądu z dnia 16 maja 2008 r. ( sygn. akt III SA/Łd 832/07). W szczególności szczegółowej analizie pod kątem przesłanek wznowienia postępowania zostały poddane wszystkie przedłożone przez skarżących dokumenty. Zasadnie też przyjęto, że nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania protokół z rozprawy sądowej wraz z zeznaniami geodety J. Z. oraz pismo Starosty B. z dnia [...] lutego 2007r., ponieważ dowody te nie istniały w dniu [...] listopada 2004 r. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., będącym podstawą wznowienia postępowania w niniejszej sprawie, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, prawidłowo również dokonano w zaskarżonej decyzji merytorycznej oceny - dla potrzeb weryfikacji ostatecznego rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2004 r. - pozostałych wniesionych przez skarżących dokumentów. Przedłożone przez G. i A. D. kserokopie: szkicu sytuacyjnego tyczenia ław fundamentowych, mapy do celów projektowych sporządzonej [...] września 1986 r. przez geodetę J. Z. oraz sześciu map sytuacyjno-wysokościowych (służących do celów projektowych sieci wodociągowej, gazowej, kanalizacyjnej, linii energetycznej lub zawierających geodezyjną inwentaryzację urządzeń podziemnych oraz wykaz i położenie reperów) nie zawierały bowiem danych liczbowych, niezbędnych do ustalenia przebiegu granic, a zatem nie stanowiły dokumentów, o których mowa w § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości. Powyższe dokumenty można było jedynie zaliczyć do dokumentów, o których mowa w § 5 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia, czyli map i planów obejmujących granice albo innych elementów pozwalających na odtworzenie lub analizę przebiegu granic, jednak z brzmienia tego przepisu wynikało, że służą one do ustalenia przebiegu granic tylko wtedy, gdy brak jest dokumentów wymienionych w pkt 1 tej normy prawnej. Skoro zatem - jak wywodził Sąd Wojewódzki - w decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2004r. granica nieruchomości skarżących została ustalona na podstawie dokumentów wskazanych w § 5 ust. 1 rozporządzenia - określających położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości oraz zawierających dane liczbowe do ustalenia przebiegu granicy, to złożonych obecnie przez G. i A. D. w toku postępowania wznowionego map i szkicu nie można było uznać za nowe, istotne dla sprawy dowody, których ujawnienie winno prowadzić do uchylenia tej decyzji. W ocenie Sądu, nawet gdyby organowi znane były mapy i szkic, przedstawione przez wnioskodawców, fakt istnienia dokumentów, na podstawie których Prezydent Miasta B. dokonał rozgraniczenia nieruchomości skarżących, wykluczałby przyjęcie za podstawę ustalenia przebiegu granicy złożonych obecnie przez strony map i szkicu. Jednocześnie Sąd Wojewódzki podkreślił, że zaskarżona decyzja wydana została w trybie nadzwyczajnym - wznowienia postępowania, która to instytucja należy do wyjątków od zasady trwałości decyzji ostatecznej wyrażonej w art. 16 k.p.a. Wznowienie postępowania ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej w przypadkach, w których w pierwotnym postępowaniu zaistniały nieuwzględnione przez organ, a przy tym istotne okoliczności o charakterze podmiotowym (dotyczące strony albo pracowników organu) lub przedmiotowym (obejmujące czynności postępowania wyjaśniającego). Chodzi tu zatem o okoliczności, które mogły rzutować na sposób prowadzenia postępowania lub wynik sprawy. Postępowanie to nie może być jednak traktowane jak kolejna instancja administracyjna, w czasie której strona zgłaszać będzie nowe twierdzenia i dowody, niepodniesione uprzednio w toku zwykłego postępowania administracyjnego. W tych warunkach, uznając dokumenty, przedłożone przez skarżących w toku postępowania wznowionego, za niezawierające danych "istotnych" odnoszących się do rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości Sąd Wojewódzki przyjął, że organy prawidłowo stwierdziły, iż nie zaistniały w analizowanym przypadku przesłanki do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2004 r. W skardze kasacyjnej A. i G. D., zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi - w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i ustalenie, że dokumenty przedłożone przez skarżących w toku postępowania wznowieniowego, w postaci protokołu z rozprawy sądowej z dnia [...] września 2005r. w sprawie o sygnaturze akt I C [...] rozpatrywanej przed Sądem Rejonowym w B. z zeznaniami geodety uprawnionego J. Z., pismo Starosty B. z dnia [...] lutego 2007 r., szkic z tyczenia ław fundamentowych wykonany przez geodetę uprawnionego J. Z., mapa dla celów projektowych z dnia [...] listopada 2004 r. oraz sześć map sytuacyjno wysokościowych / służących do celów projektowych sieci wodociągowej, gazowej, kanalizacyjnej, linii energetycznej lub zawierających geodezyjną inwentaryzację urządzeń podziemnych oraz wykaz i położenie reperów / nie zawierały danych istotnych odnoszących się do rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...], położonej w obrębie [...] m. B. stanowiącej własność B. i P. małż. W. z nieruchomością oznaczoną jako, jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność G. i A. D., skutkiem czego nie zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...]. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ze stanowiska Sądu Wojewódzkiego wynikało, iż protokół z rozprawy sądowej wraz z zeznaniami geodety J. Z. oraz pismo Starosty B. z dnia [...] lutego 2007 r. były dowodami nie istniejącymi w dniu wydania decyzji o rozgraniczeniu. Dokumenty te jednak powoływały się na okoliczności istniejące przed wydaniem decyzji z 2004 r. Zgodnie zaś z treścią art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowanie wznawia się, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. W związku z powyższym skarżący nie zgadzali się z poglądem Sądu, iż nowy dowód w sprawie ma tylko o tyle znaczenie dla wznowienia postępowania, o ile za jego pośrednictwem można wykazać istnienie nowej, istotnej dla sprawy okoliczności. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. i P. W. wnosili o jej oddalenie, odnosząc się konkretnie do zawartych w niej treści. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje wprawdzie sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, ale bierze jednak z urzędu pod uwagę okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w przedmiotowej sprawie wystąpiły. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że zaskarżony wyrok był drugim wyrokiem wydanym w analizowanym stanie faktycznym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Rozpoznając wniosek G. i A. małżonków D. o wznowienie postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2004 r. o rozgraniczeniu, organ pierwotnie decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] odmówił uchylenia w/w kwestionowanej decyzji a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2007 r. [...]. Decyzje te zostały następnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 maja 2008 r. ( sygn. akt III SA/Łd 832/07), który – co jest w tej sprawie istotne - orzekał w składzie: Przewodniczący – sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Monika Krzyżaniak i asesor WSA Ewa Alberciak. Zaskarżonym wyrokiem ten sam Sąd oddalił obecnie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2009 r. orzekającą o odmowie uchylenia tej samej decyzji rozgraniczeniowej z dnia [...] listopada 2005 r. Wyrok ten zatem zapadł na skutek wniesienia skargi na decyzję wydaną w tej samej ( pod względem materialnoprawnym ) sprawie a – co uszło uwagi składu orzekającego w Sądzie Wojewódzkim, aktualny skład orzekający Sądu, był taki sam, jaki orzekł w dniu 16 maja 2008 r. Różnica polegała jedynie na tym, że obecnie przewodniczyła składowi orzekającemu sędzia WSA Ewa Alberciak a członkami składu byli sędziowie: sędzia WSA Monika Krzyżaniak i sędzia NSA Janusz Nowacki. Wspomniany wyrok, jak nadmieniono to na wstępie, został przy tym wydany w dniu 3 marca 2010 r. a więc po wejściu w życie noweli do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( ustawa z dnia 23 października 2009 r. Dz. U. Nr 221, poz. 1736). Powyższa ustawa zmieniająca w art. 1 ust. 1 wprowadziła do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z mocą obowiązującą od dnia 8 stycznia 2010 r., przepis art. 18 § 1 pkt 6a, zgodnie z którym sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skarg na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. W tych warunkach, ponieważ w dacie wydawania zaskarżonego wyroku powyższy przepis już obowiązywał, należało uznać, że wszyscy członkowie składu orzekającego w Sądzie Wojewódzkim podlegali z mocy prawa wyłączeniu od orzekania w przedmiotowej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w analizowanej sprawie zachodziła przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a., powodująca nieważność postępowania przed Sądem Wojewódzkim, co skutkować musiało wydaniem wyroku na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a. Z uwagi przy tym, że przyczyną uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji była nie tyle zasadność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej a wyżej wspomniana nieważność postępowania, której to okoliczności skarżący nie podnosili, wniosek o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, został oddalony.