II SAB/Wa 44/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. D. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 10 grudnia 2009 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia - odrzucić skargę - Przedmiotem skargi L. D. w niniejszej sprawie jest bezczynność Prezesa Rady Ministrów w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 10 grudnia 2009 r. o udostępnienie, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), akt postępowania skargowego o sygnaturze [...] wszczętego przez L. D. w sprawie nieprawidłowości w działalności Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Komendy Głównej Policji,. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na fakt, iż stan faktyczny sprawy niniejszej jest identyczny ze sprawą już rozstrzygniętą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 186/09. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; oraz bezczynność organów w tych przypadkach. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy zobowiązany do podjęcia czynności organ nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Oznacza to, iż zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. W rozpatrywanej sprawie L. D. przedmiotem skargi uczynił bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 10 grudnia 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej. Treść tego wniosku dotyczy udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy skargowej prowadzonej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w trybie Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), a wszczętej przez skarżącego. Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest zatem ustalenie, czy skarżący mógł w ogóle domagać się udostępnienia wskazanych akt postępowania w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). Na początku rozważań wyjaśnić należy, iż pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty można uznać, iż informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna odnosi się więc do sfery faktów. Zgodnie z art. 4 ust. 3 powołanej ustawy, podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej będącej w ich posiadaniu. Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są zatem szeroko pojęte władze publiczne, a także podmioty dysponujące majątkiem publicznym oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Nie ulega zatem wątpliwości, że Prezes Rady Ministrów mieści się w zakresie podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej i jako organ władzy publicznej zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych. Akta prowadzonych przez organ spraw, bez względu na ich rodzaj i charakter, zawierają informację o jego działalności, a tym samym mają walor informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Trzeba przy tym jednak zaznaczyć, że nie wszystkie dokumenty znajdujące się w aktach sprawy mają walor informacji publicznej. Charakter taki mają znajdujące się w aktach sprawy dokumenty pochodzące od organu (dokumenty urzędowe). Nie stanowią zaś informacji publicznej wnioski i inne pisma stron znajdujące się w aktach postępowania. Skarżący w swym wniosku z dnia 10 grudnia 2009 r. domagał się udostępnienia akt postępowań w przedmiocie nieprawidłowości w działalności Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Komendy Głównej Policji, na które składały się kierowane do organu pisma. W świetle art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie. W dalszej konsekwencji daje to podstawę do stwierdzenia, że o ile prawo do informacji jest zasadą, to jednak wyjątki od niej powinny być ściśle interpretowane. Nie tylko bowiem sama ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera ograniczenia w jej stosowaniu, ale również nie uchybia w tym względzie przepisom innych ustaw odmiennie regulującym te kwestie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Analiza treści wniosku z dnia 10 grudnia 2009 r., jak też pozostałych dokumentów dowodzi, że złożony przez skarżącego wniosek dotyczył w istocie udostępnienia akt postępowania skargowo - wnioskowego regulowanego działem VIII kpa oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. Nr 5, poz. 46). Postępowanie skargowo - wnioskowe przewidziane w ww. przepisach stanowi instrument społecznej kontroli administracji, będąc zarazem realizacją przyznanego każdemu prawa składania petycji, wniosków i skarg do organów władzy publicznej oraz organizacji i instytucji społecznych (art. 63 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Postępowanie to ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w postępowaniu skargowo - wnioskowym nie stosuje się przepisów działu II kpa, ponieważ w odróżnieniu od postępowania administracyjnego postępowanie skargowo - wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, ale czynnością materialno - techniczną, tzn. zawiadomieniem o załatwieniu sprawy (art. 238 § 1 kpa), które nie zostało zaliczone przez ustawodawcę do aktów i czynności podlegających kontroli sądów administracyjnych. Tryb skargowo - wnioskowy (art. 221 i następne kpa) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia trybu instancyjnego, a więc postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Wprawdzie żaden z przepisów działu VIII kpa, czy wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów, nie formułuje wprost uprawnień wnoszących skargi i wnioski, niemniej jednak możliwość zapoznania się z aktami postępowania skargowo - wnioskowego wynika z zastosowania reguł wykładni celowościowej i systemowej. Zarówno przepisy kpa, jak i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów przyznały składającym skargi i wnioski prawo do informacji w postaci kierowanych do nich zawiadomień, czy to w zakresie właściwości organu (art. 231, 243 kpa, § 10 rozporządzenia), czy to o sposobie załatwienia skargi (art. 237 § 3 kpa). Wnoszącemu skargę zapewniono dodatkową gwarancję co do terminu załatwienia skargi, wyposażając go w prawo do wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia (art. 237 § 4 kpa), ewentualnie wniesienia kolejnej skargi (art. 227 in fine), tym razem będącej wyrazem niezadowolenia z załatwienia wcześniej złożonej skargi, czy też wniosku (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak/J. Borkowski KPA. Komentarz, 8. wyd., Warszawa 2006, str. 856). W sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie, wyłączone jest stosowanie trybu z ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 tej ustawy). Tego typu wniosek nie podlega rozstrzygnięciu w formach przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stąd też do skarg w tym zakresie nie ma zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej, a w konsekwencji również do skarg na bezczynność organów w tym względzie. Samo powoływanie się na ustawę o dostępie do informacji publicznej nie implikuje konieczności jej stosowania, jeśli z całokształtu okoliczności wynika, że skarżący ma zapewniony dostęp do żądanych informacji w innym trybie i jeżeli jest to wniosek w indywidualnej sprawie. W takim przypadku skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. W związku z powyższym bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje również fakt, iż wniosek o udostępnienie akt sprawy skarżący kieruje do niewłaściwego organu, bowiem Prezes Rady Ministrów nie jest w posiadaniu akt postępowania administracyjnego prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Ponadto na marginesie należy wyjaśnić, iż stan powagi rzeczy osądzonej, na którą powołuje się organ w odpowiedzi na skargę, odnosi się wyłącznie do wyroku natomiast postanowienie o odrzuceniu skargi nie korzysta z powyższego przymiotu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w postanowieniu.