II SA/Po 475/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 marca 2010 r. sprawy ze skargi T. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2009 r. Nr [...] w przedmiocie przekazania wniosku według właściwości; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r. Nr [...] , II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/E. Brychcy /-/J. Szaniecka /-/A. Łaskarzewska Postanowieniem z dnia [...].2009 r. nr [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy postanowienie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z [...]2009 r. Powyższe postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym. Skarżący – T. F. wniósł do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Postanowieniem z dnia [...].2009 r. nr [...] Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w P. (dalej - MOPS w P.) działając na podstawie art. 19 i art. 65 oraz 123 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) postanowił: 1. uznać się za organ niewłaściwy w sprawie udzielenia pomocy finansowej ze środków pomocy społecznej T. F. zameldowanemu w P. przy ul. B. [...] 2. wniosek skarżącego wraz z zebranymi w sprawie dokumentami postanowił przekazać organowi właściwemu tj. Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w M. K.. Uzasadniając swoje postanowienie MOPS w P. wskazał, że choć wnioskodawca posiada stałe zameldowanie w P., to w ocenie organu w rzeczywistości zamieszkuje poza miejscem zameldowania. Organ ustalił, że faktycznie wnioskodawca zamieszkuje wraz ze swoją konkubiną i wspólnymi dziećmi w A. gm. M. K.. Wskazano w szczególności na problemy związane z nawiązaniem jakiegokolwiek kontaktu z wnioskodawcą i bezskutecznymi próbami przeprowadzenia w 2008 r. wywiadu środowiskowego pod wskazanym przez T. F. adresem. Zauważono, że potwierdzenia odbioru pism kierowanych na adres pilski do skarżącego podpisywane są najczęściej przez najemcę lokalu, w którym T. F. jest zameldowany. Wskazano też, iż z oświadczeń skarżącego wynika, że jego pobyt w P. wiąże się z opieką nad osobą G. L. Potwierdzenie ustalonego stanu rzeczy – w ocenie organu – stanowią zeznania najemczyni lokalu z [...].2009 r., które jednak zostały odwołane przez zainteresowaną w dniu [...].2009 r. Organ wyjaśnił, że w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenia. Wobec faktu, że skarżący zamieszkuje w A. gm. M. K., organem właściwym do rozpoznania sprawy udzielenia mu świadczeń z pomocy społecznej jest GOPS w M. K.. W przewidzianym ustawą terminie zażalenie od postanowienia MOPS w P. wniósł T. F. oświadczając, że jest zameldowany i mieszka w P. przy ul. B. [...]. Potwierdzenie tych faktów – w ocenie skarżącego – stanowią oświadczenia G. L., która – jak twierdzi zainteresowany – nie pozostaje pod niczyim wpływem. Jednocześnie w załączniku do zażalenia skarżący wskazał, że przyjęcie odmiennych ustaleń stanowi efekt wadliwego funkcjonowania MOPS w P.. Postanowieniem z dnia [...].2009 r. nr [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje postanowienie Kolegium podzieliło stanowisko MOPS w P. przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Kolegium wyjaśniło, iż wobec braku definicji "miejsca zamieszkania" w ustawie z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej uznano zasadność definiowania tego pojęcia w myśl przepisów kodeksu cywilnego. Z kolei w myśl art. 25 k.c. miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. W ocenie organu odwoławczego wprawdzie miejscem zameldowania wnioskodawcy jest Piła, ul. B. [...], ale całokształt postępowania dowodowego w sprawie, w postępowaniu przed organem I instancji prowadzi do wniosku, iż centrum życiowym T. F. jest A.. Tam, bowiem skarżący przebywa wraz ze swoją rodziną, uzyskawszy miejsce zamieszkania poprzez adaptację budynku gospodarczego swego ojca. W ocenie Kolegium jednoznacznym potwierdzeniem przyjętych wniosków jest protokół przesłuchania świadka G. L. w trybie art. 67 i 68 kpa. G. L. przyznała, bowiem, że od chwili zameldowania skarżący nigdy z nią nie zamieszkiwał w P. przy ul. B.. Skarżący wraz z konkubiną mieszka, bowiem w A.. Kolegium wskazało, że jakkolwiek G. L. wycofała się ze złożonych oświadczeń i zaprzeczyła wszystkim w nich zawartym twierdzeniom, to jednak zarówno organ I jaki II instancji nie dały wiary tym zaprzeczeniom. W przewidzianym ustawą terminie skargę do sądu administracyjnego wniósł T. F. podtrzymując w całości argumenty zażalenia. Skarżący wskazał, że nie zgadza się z ustaleniami organów, co do jego rzeczywistego miejsca zamieszkania i lokalizacji centrum życiowego. Skarżący podniósł, też że GOPS w M. K. uchyla się od przyznania mu pomocy argumentując odmowę barkiem środków finansowych i faktem niemożności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Tymczasem, jak wskazuje skarżący, przeprowadzenie wywiadu nie jest możliwe, bowiem skarżący nie zamieszkuje w A.. W dalszej kolejności skarżący poinformował o złożonym w prokuraturze doniesieniu o popełnieniu przestępstwa przez dyrektora MOPS w P., poprzez niedopełnienie obowiązków służbowych oraz przekroczenie uprawnień. W skardze do sądu administracyjnego wyartykułowane zostało również żądanie przeprowadzenia w toku postępowania sądowoadministracyjnego dowodu z przesłuchania świadków w osobach G. L. (najemczyni lokalu), P. W. (konkubiny) i E. F.. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. W myśl art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Jak trafnie wskazały organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. W tym celu konieczne jest zlokalizowanie centrum życiowego wnioskodawcy, przy czym ustalenie tych okoliczności w toku postępowania administracyjnego winno nastąpić w toku postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie jest obowiązkiem organów administracji. Dokonując ustaleń organy winny respektować naczelne zasady i reguły, określone w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest zasada zawarta w przepisie art. 7 kpa, który stanowi, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu przeprowadzić dowody, służące ustaleniu wszystkich mających istotne znaczenie prawne dla sprawy faktów. Przepis art. 75 § 1 kpa stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, oględziny. Zauważyć przy tym należy, iż tryb odebrania zeznań od świadka nie został w kpa uregulowany. Jednakże art. 83 § 3 tego kodeksu stanowi, że przed odebraniem zeznań organ orzekający w sprawie jest obowiązany uprzedzić świadka o prawie odmowy zeznań, prawie odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania. W rozpoznawanej sprawie zarówno MOPS w P., jaki Kolegium przeprowadziły postępowanie z naruszeniem art. 7 i art. 75 § 1, 80, 83 § 3 kpa. I tak, uzasadniając decyzję organy obu instancji wskazały, że fakt zamieszkiwania skarżącego w P. przy ulicy B., uzasadniany opieką nad osobą obcą nie został jednoznacznie potwierdzony ani przez samą G. L., ani przez sąsiadów, z którymi przeprowadzane były wywiady i rozmowy. W uzasadnieniu decyzji nie wskazano danych osobowych tych sąsiadów, co uniemożliwia dokonanie oceny prawidłowości poczynionych przez organ ustaleń. Tymczasem zarówno strony jak i Sąd muszą mieć możliwość poznania źródeł poczynionych ustaleń i skonfrontowania ich z całym zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Brak ten czyni zarówno ocenę sądowoadministracyjną jak i prawo strony do zapoznania się z przesłankami, jakimi kierowały się organy iluzorycznymi. Uzasadnienie postanowienia w zakresie konieczności zamieszczenia w nim dowodów, na których oparto ustalenia pozostaje sprzeczności z art. 107 § 3 kpa. Za potwierdzenie przyjętych przez organy obu instancji ustaleń nie może zostać uznany protokół przesłuchania L. M. (k. 17 akt adm.). Jak wynika z treści tego dokumentu Leszek M. został przesłuchany na okoliczność relacji pomiędzy G.L., a T. F., a nie na okoliczność faktu przebywania skarżącego w lokalu najemczyni. Oświadczenie L. M., zawarte w protokole z dnia [...].2009r. (k.17 akt adm.) nie ma waloru dowodu z zeznań świadka. W istocie, bowiem Wymieniony nie został przesłuchany w trybie art. 83 § 3 kpa tj. nie pouczono go o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Samo oświadczenie osoby fizycznej bez pouczenia o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania nie jest wystarczające dla uznania go równoważnym z dowodem zeznań świadka. Dowody z zeznań świadków przeprowadzone z naruszeniem normy, zawartej w art. 83 § 3 kpa nie mogą z tego powodu być podstawą dokonywanych ustaleń, oceny wiarygodności. Identycznie ocenić należy oświadczenie G. L., zawarte w protokole z dnia [...] 2009r., na k. 24-26 akt administracyjnych, która nie została przesłuchana w trybie art. 83§3 kpa. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że dochowanie wspomnianej formie ma także istotne znaczenie, gdy zważyć że Wymieniona składała wielokrotnie w toku postępowania administracyjnego w różnej formie wzajemnie sprzeczne ze sobą oświadczenia. Jednocześnie wskazać należy, że w rubrum protokołu z [...].2009 r. (k. 17 akt adm.) jednoznacznie wskazano, iż dokumentuje on czynność polegającą na przesłuchaniu L. M.. Brak natomiast dokumentacji przedstawiającej ustalenia poczynione w drodze przesłuchania H. M., mimo że wspomniany protokół Wymieniona podpisała. Wskazać w tym miejscu należy na przepis art. 77 § 1 kpa ,zobowiązujący organy administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne nie znajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego, zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa). Z opisanych względów dokonaną w niniejszej sprawie ocenę materiału dowodowego należało uznać za pozostającą w sprzeczności z art. 80 kpa. Za nie odpowiadające tym wymogom uznać należy także pominięcie przesłuchania w trybie art.83§3 kpa osób, których pisemne oświadczenia skarżący złożył do akt w dniu [...] 2009r ( k. 45-47 akt administracyjnych). Organy administracji stosownie do wspomnianej regulacji, zawartej w art. 77 §1 kpa obowiązane są z urzędu przeprowadzić dowody, o których istnieniu powzięły informację na okoliczność istotnych dla sprawy faktów. Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze do tut. Sądu wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków wskazać należy, że podstawą orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem. Stosownie do art. 133 § 1 ppsa Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Zatem Sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 ppsa), a także dowody uzupełniające - z dokumentów - (art. 106 § 3 ppsa ), jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości a jednocześnie nie powoduje nadmiernego przedłużenia w sprawie. Co do zasady więc nie prowadzi się postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym. W szczególności, nie budzi wątpliwości, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być prowadzone postępowanie dowodowe z zeznań świadków. Sąd ten, bowiem kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym. Dopuszczalne jest jedynie przeprowadzenie dowodu uzupełniającego tj. takiego, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym postanowieniem i tylko we wskazanym zakresie. Jeżeli natomiast zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżone postanowienie i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (por. wyrok NSA z 07.02.2001 r., sygn. V SA 671/00, wyrok NSA z 25.02.2000 r., sygn. I SA 428/99). Reasumując zaskarżone postanowienie Kolegium i poprzedzające ją postanowienie MOPS w P. wydane zostało z naruszeniem art. – 7, 11, 65 § 1, 75 § 1, 77 § 1, 80, 83 § 3, 107 § 3 kpa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów zatem dokonane przez organ ustalenia co do miejsca zamieszkania skarżącego nie mogły być podstawą uznania przez organ swej niewłaściwości miejscowej. Postanowienie wydane w tym przedmiocie na obecnym etapie uznać należało za przedwczesne. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ppsa orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien mieć na względzie poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania. W pierwszej kolejności uwzględnienia wymaga dbałość o przeprowadzenie postępowania dowodowego w zgodzie z normami kpa. Przedmiotem dowodu winny być okoliczności istotne dla sprawy, przy czym organ winien mieć na względzie wszelkie źródła informacji co do środków dowodowych koniecznych do przeprowadzenia. Dowód z zeznań świadków winien każdorazowo uwzględniać reguły z art. 83 § 3 kpa. Organy winny wyczerpująco zebrać materiał dowodowy tak, aby uzasadniał on trafność przyjętych ustaleń. Dowody, na których oparte zostaną ustalenia winny mieć odzwierciedlenie w aktach. Niezbędnym jest również wskazanie ich w uzasadnieniu decyzji, która nadto winna zawierać ocenę całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt II sentencji wyroku w oparciu o art. 152 ppsa. /-/E. Brychcy /-/J. Szaniecka /-/A. Łaskarzewska