II SA/Sz 1312/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda ( spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia NSA Elżbieta Makowska Protokolant Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lutego 2010r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r. Nr [...], II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] Nr [...] uchylającą od dnia [...] decyzję własną tego organu z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przyznania E.S. na syna – K.S. świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] złotych miesięcznie, na okres od dnia [...] do dnia [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikało, że w dniu [...] E.S. poinformowała Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...], że w miesiącu [...] otrzymała od dłużnika alimentacyjnego świadczenie alimentacyjne w wysokości [...] złotych. Materiał sprawy potwierdzał jednocześnie fakt odbioru przez odwołującą alimentów wyegzekwowanych od dłużnika na rzecz małoletniego K.S. W okresie od [...] do [...] wskazany ośrodek wypłacił E.S. świadczenia na łączną kwotę [...] złotych, po [...] złotych miesięcznie. Otrzymana w [...] od dłużnika alimentacyjnego kwota w wysokości [...] złotych w całości pokryła kwotę wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W związku z powyższym, w ocenie Kolegium, organ I instancji zasadnie uznał, stosownie do treści art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr z 2009 r. Nr 1, poz. 7, z późn. zm.), że postępowanie egzekucyjne wobec dłużnika było skuteczne i decyzją z dnia [...] uchylił od dnia [...] własną decyzją z dnia [...] przyznającą Pani E.S. świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Na powyższą decyzję E.S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wnosząc o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje określone ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji w sposób nieuzasadniony przyjęły o istnieniu podstaw do uchylenia z urzędu z mocą wsteczną, tj. z dniem [...], decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...], w zakresie przyznania E.S. świadczeń z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną – syna K.S, w związku z okolicznością, że egzekucja względem dłużnika alimentacyjnego – Y.A. stała się skuteczna. Zgodnie z art. 23 i 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr z 2009 r. Nr 1, poz. 7, z późn. zm., zwanej dalej "ustawą") osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami ustalone ostateczną decyzją podlegają potrąceniu z bieżąco wypłacanych świadczeń z funduszu. Ponadto organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenia. Z treści powyższych unormowań nie wynika, aby decyzja w przedmiocie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego mogła określać sytuację prawną jej adresata w okresie poprzedzającym wydanie takiej decyzji. Decyzja tego rodzaju posiada walor decyzji konstytutywnej i skutkuje zmianą lub rozwiązaniem stosunku administracyjnoprawnego ex nunc tj. z chwilą wejścia tej decyzji do obrotu prawnego. W ocenie Sądu, na tle przytoczonego stanu normatywnego, właściwy tryb postępowania organów administracji względem osoby, która pobrała nienależnie świadczenie z funduszu alimentacyjnego w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy i wobec której istnieją podstawy do uchylenia bądź zmiany wydanej na jej rzecz pozytywnej, ostatecznej decyzji w przedmiocie przyznania świadczenie jest następujący. W pierwszej kolejności organ administracji publicznej obowiązany jest wydać wobec osoby, która pobrała świadczenie decyzję o obowiązku jego zwrotu za okres, za który w świetle poczynionych ustaleń faktycznych, dane świadczenie było nienależnie pobrane. Stosownie do treści art. 23 ust. 5 ustawy, kwoty nienależnie pobranych świadczeń powinny być potrącane ze świadczeń bieżąco przypadających osobie uprawnionej do ich pobierania, licząc od dnia uzyskania przez decyzję zobowiązującą do ich zwrotu przymiotu ostateczności. W sytuacji wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 24 ust. 1 ustawy, uzasadniających uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji uprawniającej do pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego organ powinien wówczas orzec o uchyleniu bądź zmianie takiej decyzji, która z chwilą jej wejścia do obrotu prawnego, czyli z momentem jej doręczenia lub ogłoszenia stronie postępowania, wywoływałaby zastrzeżony w niej skutek prawny "na przyszłość". W przypadku zatem uchylenia decyzji ostatecznej przyznającej świadczenia z funduszu, rozstrzygnięcie takie skutkować powinno zaprzestaniem dalszych wypłat świadczenia przyznanego na okres, za który nie zostały one jeszcze wypłacone. Powyższe rozstrzygnięcie, w razie jednoczesnego funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji, zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, powodowałoby niemożność ewentualnych dalszych potrąceń i obligowało osobę uprawnioną do samodzielnego ich zwrotu, pod rygorem zastosowania przymusu egzekucyjnego. W konsekwencji decyzja o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia alimentacyjnego powinna poprzedzać wydanie decyzji o uchyleniu lub zmianie decyzji uprawniającej do pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego (zob. także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 10 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1501/08, na tle unormowań ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, wyrok dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Interes publiczny nie byłby w takim przypadku zagrożony ryzykiem wypłaty nienależnych świadczeń. Jak wyżej wskazano, organ administracji publicznej z chwilą uzyskania przez decyzję zobowiązującą do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia cechy ostateczności, mógłby w świetle treści art. 23 ust. 5 ustawy, z mocy prawa dokonać potrącenia tych kwot z bieżąco przypadających świadczeń, wynikających z decyzji o ich przyznaniu, do czasu jej ewentualnego uchylenia w świetle art. 24 ust. 1 ustawy. W zakresie z kolei podstaw prawnych uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta Szczecinek z dnia 03 listopada 2008 r. zasadne jest dokonanie wykładni sformułowania art. 24 ust 1 ustawy, odnoszącego się do przesłanki skuteczności egzekucji. W związku z okolicznością, że żaden z przepisów analizowanej ustawy nie wyjaśnia treści pojęcia "egzekucji skutecznej", dla jego ustalenia niezbędne jest odniesienie się do zawartej w słowniku ustawowym ustawy definicji "bezskuteczności egzekucji". Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy ilekroć mowa jest w niej o bezskuteczności egzekucji, oznacza to egzekucję, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych; za bezskuteczną egzekucję uważa się również niemożność wszczęcia lub prowadzenia egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z powodu braku podstawy prawnej do pojęcia czynności zmierzających do wykonania tytułu wykonawczego w miejscu zamieszkania dłużnika lub braku możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą. Na tle stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, znaczenie posiadać będzie wyłącznie ustalenie znaczenia początkowej części przytoczonej definicji, w myśl której, bezskuteczność egzekucji oznacza "egzekucję, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych". Dla dokonania wykładni powyższej części definicji zasadne, w ocenie Sądu, jest jej zestawienie z brzmieniem definicji "bezskuteczności egzekucji", zamieszczonej w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732, z późn. zm.). Powołana ustawa obowiązywała w okresie bezpośrednio poprzedzającym wejściew życie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, a na podstawie art. 47 ostatniego z wyliczonych aktów, została uchylona jej moc wiążąca. Art. 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej stanowił, że ilekroć w ustawie była mowa o bezskuteczności egzekucji oznaczało to "egzekucję, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy". Z treści niniejszej definicji wynika, że wskazane w niej "należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych" z uwagi na końcową treść wyjaśnienia, odnoszącą się do okresu za jaki miałyby one przysługiwać, rozumieć należy, jako świadczenia okresowe, przypadające co miesiąc osobie uprawnionej do alimentów. Dokonując porównania treści obu definicji "bezskuteczności egzekucji" obowiązujących w poprzednim i aktualnym stanie prawnym widocznym jest, że w obecnej regulacji ustawodawca nie posłużył się już kryterium okresu, za jaki brak powodzenia w wyegzekwowaniu okresowo przypadających należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych pozwala przesądzić o stanie bezskuteczności egzekucji. W obecnie obowiązującym stanie prawnym ustawodawca posłużył się okresem dwumiesięcznym, dla zakreślenia terminu, w jakim istnienie stanu niemożności wyegzekwowania od dłużnika alimentacyjnego należności w ustalonej w ustawie wysokości powinno się utrzymać, aby można było mówić o bezskuteczności egzekucji. W kwestii wysokości zobowiązań alimentacyjnych wskazać należy, że zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy w zakreślonym w tym przepisie okresie zaistnieć musi niemożność wyegzekwowania "pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących alimentów", co wobec rezygnacji przez ustawodawcę z konstrukcji należności przypadających "za okres", zdaniem Sądu interpretować należy, jako brak możliwości wyegzekwowania w okresie poprzedzających dwóch miesięcy pełnej sumy przypadających od dłużnika alimentacyjnego świadczeń na rzecz osoby uprawnionej, należnych za wszystkie nieuregulowane okresy świadczeniowe. Dopiero w przypadku wyegzekwowania niniejszych należności we wskazanym okresie można by mówić o egzekucji skutecznej. Taki sposób wykładni art. 2 pkt 2 ustawy pozostaje zgodny i stanowi niejako dopełnienie zaprezentowanej wcześniej interpretacji art. 23 i 24 ust. 1 ustawy. W przypadku jednoczesnego uzyskiwania przez adresata decyzji świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz alimentów przypadających na rzecz osoby uprawnionej od dłużnika alimentacyjnego, organ po wydaniu ostatecznej decyzji o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego z funduszu świadczenia posiadałby bowiem, zgodnie z art. 23 ust. 5 ustawy, z mocy prawa możliwość ich potrącenia z bieżąco przypadających z funduszu świadczeń. W przeciwnym razie, uznana za przejaw skutecznej egzekucji, jednorazowa wpłata lub egzekucja należnych od dłużnika alimentacyjnego środków, w wysokości równej co najmniej dwukrotnej wysokości przypadających okresowo osobie uprawnionej do alimentów, lecz stanowiąca jedynie część zobowiązań dłużnika z powyższego tytułu, skutkować musiałaby każdorazowo uchyleniem decyzji o przyznaniu świadczenia alimentacyjnego i zaniechaniem jego dalszej wypłaty. W takiej sytuacji, w przypadku gdyby uiszczenie bądź ściągnięcie należnych od dłużnika alimentacyjnego należności w okresie bezpośrednio następczym po wydaniu decyzji uchylającej nie nastąpiło, osoba uprawniona pozostawałaby wówczas bez środków niezbędnych na jej utrzymania. Dla możliwości skutecznego ubiegania się o świadczenie z funduszu należałoby bowiem ponownie wykazać okoliczność spełnienia ustawowej przesłanki bezskuteczności egzekucji, warunkującej wydanie decyzji pozytywnej. W ocenie Sądu, taki sposób interpretacji definicji zawartej w art. 2 pkt 2 ustawy, w kontekście ustalenia znaczenia pojęcia egzekucji skutecznej, nie jest prawidłowy. Reasumując stwierdzić należy, że organy obu instancji orzekły z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego przy ponownym jej rozstrzyganiu rzeczą organów orzekających powinno być uwzględnienie przedstawionych zapatrywań prawnych sądu, co do wykładni przepisów art. 2 pkt 2, art. 23 oraz art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w pkt I sentencji. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia wyroku (pkt II) oparte zostało o przepis art. 152 ww. ustawy.