I SA/Wa 1024/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Maria Tarnowska Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2008 r. sprawy ze skarg R. W. i J. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r Nr [...], po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta P. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005r. Nr [...]stwierdzającą, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej miasta P. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 1959r. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w P., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], parcela nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...]o pow.[...] m2, stanowiącej tabularną współwłasność J. S. w [...] części i W. G. w [...] części (Lp. 6 orzeczenia) zostało wydane z naruszeniem prawa - uchylił ww. decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005r. i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta P. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 1959 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [...] o pow[...] m2 i nr [...] o pow.[...] m2 (Lp. 6 orzeczenia). W toku postępowania administracyjnego ustalono następujący stan faktyczny: Orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1959 r. [...] Prezydium Rady Narodowej m. P. Urząd Spraw Wewnętrznych orzekło o wywłaszczeniu między innymi nieruchomości położonej w P., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], parcela nr [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. 1m2, stanowiącej tabularną współwłasność J. S. w [...] części i W. G. w [...] części (l.p. 6 orzeczenia). Z wnioskiem o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa ww. orzeczenia z dnia [...] stycznia 1959r. wystąpił spadkobierca W. G. – R. W. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że w ofercie o dobrowolne odstąpienie nieruchomości nie wskazano konkretnie ustalonej ceny, co stanowi rażące naruszenie art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R.P. z 1952r., Nr 4, poz. 31). Decyzją z dnia [...] listopada 2005r. Nr [...] Minister Transportu i Budownictwa stwierdził, że ww. orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] stycznia 1959 r. - w części dotyczącej parceli oznaczonej nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow.[...] m2, zostało wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70) oraz przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R.P. z 1952r., Nr 4, poz. 31). Na podstawie powołanych przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. wywłaszczeniu podlegały nieruchomości, które były niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a ich nabycie w drodze cywilnoprawnej nie było możliwe. Koniecznym warunkiem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego było uzyskanie zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości oraz uprzednie wezwanie przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych właściciela nieruchomości, aby odstąpił nieruchomość za określoną cenę. Organ ustalił, ze przedmiotową nieruchomość wywłaszczono dla realizacji narodowych planów gospodarczych pod budowę budynków mieszkalnych. Z wnioskiem o wywłaszczenie wystąpiła pismem z dnia [...] czerwca 1955 r. Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w P., która zgodnie z art. 2 pkt 2 ww. dekretu była uprawniona do nabycia nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Do wniosku zostały dołączone następujące dokumenty: zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] stycznia 1955 r. [...] wraz z planem sytuacyjnym, pięć wezwań do zawarcia umowy kupna - sprzedaży z dowodami doręczenia, siedem odpisów z księgi wieczystej, odpisy pisma z dnia 21 września 1954 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. Organ podniósł, ze spełnione zostały zatem przesłanki zawarte w art. 13 ust. 3 ww. dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Organ wskazał, ze przepis art. 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. nakładał na wnioskodawcę wywłaszczenia obowiązek uzyskania zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości, które to zezwolenie w myśl art. 5 ust. 2 dekretu miało być poprzedzone stosowną opinią prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uzna, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane będą środki na jej nabycie. Ubiegający się o wywłaszczenie uzyskał w dniu [...] stycznia 1955 r. zezwolenie Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego Nr [...]. Zezwolenie obejmowało obszar nieruchomości położonych w P. przy ul. [...] róg [...], o pow. [...] m2. Organ wskazał, ze tym samym spełniony został warunek określony w ww. przepisie art. 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Z akt archiwalnych wynika, że pismem z dnia 9 lutego 1955 r. Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w P. zwróciła się do J. S. i do W. G. z ofertą zawarcia umowy kupna ww. nieruchomości. W ww. wezwaniu nie określono ceny, która stanowiła zgodnie z art. 8 ust. 1 powołanego dekretu wywłaszczeniowego, konieczny warunek skutecznego wezwania właściciela do odstąpienia nieruchomości. Wskazano jako podstawę ustalenia ceny art. 28 powołanego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Zdaniem Ministra Transportu i Budownictwa nie dotrzymanie tego warunku powoduje, iż w przedmiotowej sprawie nie wezwano skutecznie właściciela do odstąpienia nieruchomości. W związku z powyższym, Minister Transportu i Budownictwa stwierdził, że nie spełniono wszystkich wymagań określonych przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. odnośnie prawidłowości wezwania, co należy uznać za rażące naruszenie przepisu art. 8 ust. l ww. dekretu. Jednocześnie Minister Transportu i Budownictwa uznał, że w niniejszej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, co stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. Wydział Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 1959 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w P., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], parcela nr [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2, stanowiącej tabularną współwłasność J. S. w [...] części i W. G. w [...] części (l.p. 6 orzeczenia). Pismem z dnia 19 grudnia 2005 r. Prezydent Miasta P. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005 r. W uzasadnieniu wniosku podniósł, iż ,,(...,) niepodanie w wezwaniu skierowanym do właściciela nieruchomości konkretnej ceny, a jedynie wyrażenie gotowości jej nabycia za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu, nie naruszało art. 8 ust. 1 dekretu z 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych." Postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Minister Transportu i Budownictwa stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Po rozpatrzeniu skargi Miasta P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2007r. sygn. akt I S.A./Wa 832/06, uchylił postanowienie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotowa decyzja z dnia [...] listopada 2005 r. doręczona została Prezydentowi Miasta P. w dniu 5 grudnia 2005 r. Czternastodniowy termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpoczął bieg w dniu 6 grudnia 2005 r. i upłynął w dniu 19 grudnia 2005 r. Wniosek z dnia 19 grudnia 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy nadany został w Urzędzie Pocztowym Nr [...] w P. w dniu 21 grudnia 2005 r., co potwierdza data stempla na kopercie. Miasto P. zarzuciło zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów art. 40 § 2 i art. 129 § 2 kpa poprzez niedoręczenie żadnemu z ustanowionych w sprawie pełnomocników decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005 r. Skarżący wskazał, że w dniu 2 maja 2005 r. do Ministra Infrastruktury wysłana została informacja o ustanowieniu w postępowaniach o stwierdzenie nieważności decyzji orzekających o wywłaszczeniu nieruchomości, stanowiących aktualnie mienie Miasta P., pełnomocników w osobach M. S., R. N., M. M. i P. J. Pomimo niniejszego powiadomienia organ zaniechał doręczenia pełnomocnikom decyzji z dnia [...] listopada 2005 r., co stanowi oczywiste naruszenie art. 40 § 2 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, ze wątpliwości budzi kwestia czy przedmiotowa decyzja z dnia [...] listopada 2005 r. doręczona została zgodnie z regułami określonymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Zaznaczył, że zgodnie z art. 40 § 1 kpa pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Jeżeli zaś strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (art. 40 § 2 kpa). W rozpoznawanej sprawie decyzja z dnia [...] listopada 2005 r. doręczona została bezpośrednio Prezydentowi Miasta P. Natomiast z akt sprawy wynika, że w dniu 14 września 2005 r., a więc jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2005 r., do Kancelarii Głównej Ministerstwa Infrastruktury wpłynęło pismo z dnia 9 września 2005 r., sporządzone przez M. S. - pracownika Urzędu Miasta P., w którym jako załącznik wskazane zostało pełnomocnictwo, organ nie mógł pominąć powyższej okoliczności, nawet jeżeli stosowne pełnomocnictwo nie zostało w istocie do przedmiotowego pisma załączone. Obowiązkiem organu było podjęcie stosownych działań mających na celu ustalenie czy Miasto P. reprezentowane będzie w niniejszej sprawie przez pełnomocnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że niewyjaśnienie wskazanej kwestii, zwłaszcza że niedołączenie pełnomocnictwa jest brakiem formalnym usuwalnym, stanowi w ocenie sądu naruszenie prawa, tj. art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia z dnia [...] marca 2006 r. Minister Infrastruktury ponownie rozpatrując sprawę wskazał, że wobec wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pozostał do rozpoznania wniosek Prezydenta Miasta P. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. i wobec powyższego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r Nr [...] , po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta P. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005r. uchylił ww. decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005r. i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta P. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 1959 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow.[...] m2 (Lp. 6 orzeczenia). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślił, że pismem z dnia 9 lutego 1955 r. skierowanym do J. S. i do W. G., ogłoszonym w dniach 14 lutego – 2 marca 1955 r., Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w P. wyraziła gotowość zawarcia umowy kupna za cenę, która zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. i zatwierdzona przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Jednocześnie wezwano współwłaściciela nieruchomości do zawarcia, w terminie 15 dni od dnia doręczenia wezwania, wspomnianej wyżej umowy. Po ponownej analizie prawnej akt sprawy Minister Infrastruktury stwierdził, że organ pierwszej instancji wydając decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. błędnie ocenił, iż orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. P. z dnia [...] stycznia 1959 r. dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa polegającą na naruszeniu art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Organ podniósł, że zgodnie z obowiązującym w dacie wywłaszczenia zarządzeniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949 r. (M. P. Nr A-89, poz. 1084) w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów podstawie zarządzenia - wezwanie powinno zawierać wyrażenie gotowości wykonawcy narodowych planów gospodarczych zawarcia umowy o kupno za cenę, która zostanie określona przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych zgodnie z zasadami art. 28 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. a zatwierdzona przez władzę naczelną wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na warunkach ustalonych przez tę władzę. Niewskazanie konkretnej ceny nie może być zatem uznane za rażące naruszenie prawa, jak uznano w decyzji z dnia [...] listopada 2005 r., skoro w wezwaniu zastosowano obowiązujący wzór odsyłający w zakresie ceny do art. 28 dekretu. Minister Infrastruktury w konkluzji wskazał, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. P. z dnia [...] stycznia 1959 r. zawiera wszystkie elementy określone wart. 21 ust. 2 ww. dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. oraz zostało ogłoszone na tablicy w dniach od 6 lutego 1959 r. do 25 lutego 1959 r. W związku z powyższymi ustaleniami stwierdził, że orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia z dnia [...] kwietnia 2008 r Nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli R. W. oraz J. S. Wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005 r. Skarżący wskazali, że organ nie odniósł się do zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 16 stycznia 2007 r. Podnieśli, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania od decyzji. Sąd wskazał organowi, iż powinien wyjaśnić kwestie dotyczące pełnomocnictwa Miasta P. dla M. S. i faktu czy miasto P. było w postępowaniu reprezentowane przez pełnomocnika. Dopiero wyjaśnienie tych okoliczności pozwalało organowi na podjecie dalszych ewentualnych czynności w postępowaniu w zależności od wyników jego ustaleń. Organ tymczasem nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń wydając po prostu nową decyzję, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Skarżący podnieśli w skardze, że organ nie przeprowadził postępowania nakazanego przez Sąd, w szczególności nie podjął działań zmierzających do prawidłowego doręczenia decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. pełnomocnikowi Miasta P. Skarżący wskazali, że dopiero prawidłowe doręczenie decyzji skutkować mogło złożeniem ewentualnego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Miasto P. I dopiero w wyniku merytorycznego rozpoznania takiego wniosku mogłaby zapaść w sprawie decyzja merytoryczna. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że decyzja zapadła przedwcześnie przy pozbawieniu strony skarżącej prawa do zajęcia stanowiska w sprawie i odniesienia się do zebranych w sprawie dowodów. Niezależnie od powyższego wskazali na naruszenie art. 47 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. W rozpoznaniu sprawy niniejszej na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne. Stosownie do art. art. 40 § 1 kpa, pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Stosownie do art. 40 § 2 kpa, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. akt. I S.A./WA 832/06 wskazał, że organ powinien wyjaśnić kwestie dotyczące pełnomocnictwa Miasta P. dla M. S. i fakt czy miasto P. było w postępowaniu reprezentowane przez pełnomocnika. Sąd wskazał, że wątpliwości budzi kwestia czy przedmiotowa decyzja z dnia [...] listopada 2005 r. doręczona została zgodnie z regułami określonymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym strona może działać przez pełnomocnika (art. 32 k.p.a.) i wówczas - zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń - wszelkie pisma procesowe, w tym również decyzje administracyjne i postanowienia, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek doręczyć pełnomocnikowi strony (art. 40 § 2 k.p.a.). Oznacza to, że doręczenie pisma stronie w sytuacji, gdy ustanowiła ona pełnomocnika jest bezskuteczne i nie wywołuje skutków prawnych - przede wszystkim nie jest zdarzeniem, od którego rozpoczyna swój bieg termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodzić należy się ze skarżącymi, iż organ nie wyjaśnił kwestii dotyczących pełnomocnictwa Miasta P. dla M. S., w szczególności czy Miasto P. było reprezentowane przez pełnomocnika. Organ nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń. Gdyby okazało się, że strona ustanowiła pełnomocnika zachodziła konieczność dokonania prawidłowego doręczenia decyzji pełnomocnikowi, które otworzy bieg terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W razie ustanowienia pełnomocnika brak jest podstaw prawnych do kierowania pism bezpośrednio do strony postępowania administracyjnego. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń, obarcza ona organy prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Doręczenia dokonane samej stronie a nie jej pełnomocnikowi są bezskuteczne. Generalnie biorąc, w rozpatrywanej sprawie Minister Infrastruktury nie powinien rozpatrywać merytorycznie sprawy przed wyjaśnieniem kwestii czy strona postępowania była reprezentowana przez pełnomocnika ze wszystkimi konsekwencjami. Kwestie merytoryczne, mają w rozpatrywanej sprawie znaczenie wtórne wobec kwestii proceduralnych, związanych z prawidłowością doręczenia decyzji Ministra Transportu i Budownictwa, mającymi dla sprawy podstawowe znaczenie. W rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 40 § 2 kpa, 7 kpa i 107 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.