I OSK 1566/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 8 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. M.-C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 208/10 w sprawie ze skargi Z. M.-C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 208/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. M.-C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 5 listopada 1976 r. orzekającej o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania opuszczonego gospodarstwa rolnego o powierzchni 10,32 ha bez budynków, położonego we wsi O., gmina W., stanowiącego własność A. M. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 7 grudnia 2009 r. odmówił Z. M. (następczyni prawnej A. M.) stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji Naczelnika Gminy w W. z dnia [...] listopada 1976 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] grudnia 2009 r. utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję. Zdaniem organu, ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że zostały spełnione przesłanki przepisu § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198), o czym świadczy znajdujący się opis gospodarstwa rolnego A. M. Wskazano, że w gospodarstwie tym od dawna nikt nie mieszkał, nie było ono w całości ani w większej części uprawiane, ani poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika czy dzierżawcę. Na tę decyzję Z. M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazując, że po śmierci jej matki A. M. gospodarstwem zajęła się siostra G. S. i pracowała na nim wraz z mężem. Następnie gospodarstwo to przejął dzierżawca, jednakże mąż G. S. odebrał mu dzierżawę. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Z. M. nadesłała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2003 r. orzekającą o zmianie jej nazwiska z "M." na "M. – C.". Wyrokiem z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 208/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Z. M.-C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2009 r. podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Sąd podał, że w uzasadnieniu decyzji Naczelnika Gminy w W. z dnia [...] listopada 1976 r. o przejęciu na własność gospodarstwa rolnego, stanowiącego byłą własność A. M. wskazano, że grunty leżą odłogiem od 3 lat, a właścicielka nie żyje. Zwrócono uwagę, że spadkobiercy nie interesują się gospodarstwem, nie opłacają podatków i innych świadczeń wobec Państwa. Wskazano, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji stwierdzającej podleganie gospodarstwa przejęciu na własność państwa zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń, jednakże ani skarżąca, ani nikt z jej rodziny nie zainteresował się losem gospodarstwa. Sąd pierwszej instancji wskazał, że jedynym dokumentem, na podstawie którego organy mogły ustalić czyją własność stanowi gospodarstwo, były dane z ewidencji gruntów i budynków, przy czym zgodność wpisów tam występujących ze stanem faktycznym i prawnym spoczywała nie na prowadzącym ewidencję, ale na zobowiązanych do tego podmiotach. Natomiast w ewidencji tej jako osoba władająca widniała A. M., nieżyjąca od 20 lat. Zdaniem Sądu trudno w tej sytuacji oczekiwać od organów czynienia ustaleń na temat spadkobierców właścicielki. Sąd przypomniał, że matka skarżącej, A. M., zmarła w 1953 r., zatem okres 20 lat był wystarczającym okresem na przeprowadzenie postępowania spadkowego po zmarłej. W ocenie Sądu skarżąca dysponując testamentem matki, mogła nie tylko przeprowadzić postępowanie spadkowe, ale również wnioskować o dokonanie odpowiedniego wpisu do ewidencji gruntów i budynków. Za całkowicie bezpodstawny Sąd uznał argument skarżącej, że nie mogła zajmować się gospodarstwem, gdyż była niepełnoletnia. Sąd przypomniał, że skarżąca urodziła się w roku 1937, a więc w dacie przejęcia gospodarstwa w 1976 r. miała 39 lat, na pewno więc nie była niepełnoletnia. Sąd pierwszej instancji wskazał, że od śmierci matki skarżącej w 1953 r. do roku 1973 gospodarstwo użytkowała G. S. (siostra skarżącej). Zdaniem Sądu pomimo okoliczności, że odebranie w roku 2003 oświadczenia od G. S. stanowiło nieprawidłowe zastosowanie przepisów o dowodach w postępowaniu administracyjnym, to jednak oświadczenie to potwierdziło tylko, że rodzina skarżącej zaniechała uprawiania gospodarstwa rolnego oraz, że w dacie przejęcia gospodarstwo to spełniało przesłanki uznania je za opuszczone, wbrew twierdzeniom skarżącej. Wobec tego Sąd uznał, że przedmiotowe gospodarstwo rolne spełniało wszystkie przesłanki do przejęcia go jako opuszczonego na rzecz Państwa, zatem nie zaistniała przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła Z. M. – C., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wobec błędnej oceny przez Sąd, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2009r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39 poz. 198), poprzez nietrafne przyjęcie, że po podjętych działaniach przez Naczelnika Gminy w W. można było stwierdzić, że przedmiotowe gospodarstwo rolne nosiło cechy opuszczonego w rozumieniu tego rozporządzenia i tym samym, że zostały spełnione przesłanki ze wskazanego rozporządzenia umożliwiające przejęcia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zeznania siostry skarżącej miały istotne znaczenie dla sprawy i mogły mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie przez Ministra Rolnictwa. W ocenie skarżącej Sąd winien był wskazać Ministrowi Rolnictwa, iż nie wziął on tego faktu pod uwagę przy wydawaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. Zdaniem skarżącej niedotrzymanie wymogu formalnego sporządzenia protokołu dla zeznań świadka jest istotnym, a nawet rażącym naruszeniem prawa. Autorka skargi kasacyjnej podniosła, że tylko jeden raz (w dniu 24 października 1975 r.) został sporządzony protokół oraz opis gospodarstwa rolnego, z których wynikało, że przedmiotowe gospodarstwo leży odłogiem, właściciele nie interesują się nim, nie opłacają podatków ani innych danin wobec państwa. W ocenie skarżącej koniecznym było w niniejszej sprawie przeprowadzenie bardziej wnikliwego postępowania mającego na celu ustalenie tego, czy grunt jest uprawiany, czy leży odłogiem. Podkreślono, że szczególny charakter prac rolnych powoduje, że ocena, czy grunt leży odłogiem powinna być przeprowadzana co najmniej w środku "sezonu" rolnego, natomiast przeprowadzanie takiej wizyty w okresie jesiennym może doprowadzić do błędnych ocen, iż grunt leży odłogiem z uwagi na fakt, że po części upraw na jesieni nie ma już śladu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie rozważań wskazać należy, że w orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910). Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się zatem do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą do wzruszenia decyzji w tym trybie. W szczególności zaś takiej podstawy nie może stanowić subiektywne przeświadczenie skarżącego o nietrafności wydanej decyzji. Warto w tym miejscu przypomnieć, iż organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia, również Sąd pierwszej instancji nie może prowadzić postępowania zmierzającego do skontrolowania legalności merytorycznej kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji, a jedynie winien ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie wystąpiły, bądź nie wystąpiły, przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. W związku z tym stwierdzić należy, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mogły być rozważane jedynie w zakresie, który nie dotyczy meritum sprawy administracyjnej, a jedynie oceny, czy zachodzi przesłanka nieważności wskazana w art. 156 § 1 k.p.a. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazać należy, iż brzmienie tego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że decyzja Naczelnika Gminy w W. z dnia [...] listopada 1976 r. o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania przedmiotowego gospodarstwa nie naruszyła prawa w sposób rażący, nie wypełniła więc przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Za takie naruszenie nie mogą być bowiem uznane braki w dokumentacji wynikające z niedbalstwa skarżącej. Za Sądem pierwszej instancji stwierdzić bowiem należy, że przedmiotowe gospodarstwo leżało odłogiem, właścicielka nie żyła, a spadkobiercy nie interesowali się gospodarstwem i nie opłacali podatków i innych świadczeń na rzecz Państwa. Zgodzić się także należy z twierdzeniem, że oświadczenie G. S. potwierdziło tylko – wbrew twierdzeniom skarżącej – że rodzina skarżącej zaniechała uprawiania gospodarstwa rolnego oraz, że w dacie przejęcia gospodarstwo to spełniało przesłanki uznania je za opuszczone. Dodać w tym miejscu należy, że choć w istocie odebranie zeznań od siostry skarżącej odbyło się w sposób nieprawidłowy i stanowi naruszenie prawa, to jednak nie jest to naruszenie "rażące", o którym stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Z tych względów uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.