I SA/Wa 2160/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Emilia Lewandowska (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Miasta J. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę J. własności mienia Skarbu Państwa, stanowiącego drogę – część ulicy [...], położonego w J., o urządzonej księdze wieczystej nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu [...], jako działki nr [...] i [...]. Z ustaleń Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. stwierdził nabycie z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę J. własności opisanej wyżej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że o uregulowanie własności mienia w drodze komunalizacji na rzecz Gminy J. wystąpił Starosta J. pismem z dnia 23 lutego 2009 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość (droga) stanowiła własność Skarbu Państwa, a jej władającym był Naczelnik Miasta J., co potwierdza przedłożony wypis z rejestru gruntów według stanu na dzień 27 maja 1990 r. Zgodnie z zaświadczeniem Starosty J. z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] nieruchomość ta przeszła na własność Skarbu Państwa na mocy art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87). Prawo własności Skarbu Państwa potwierdza również odpis z księgi wieczystej nr [...]. Okoliczności te - w ocenie Wojewody [...] - pozwalają na uznanie, że nieruchomość spełnia przesłanki do komunalizacji z mocy prawa. Organ pierwszej instancji zaznaczył ponadto, że Burmistrz J. w piśmie z dnia 14 kwietnia 2009 r. poinformował, iż działki nr [...] i [...], na których usytuowana jest część ulicy [...], nie leżały w liniach rozgraniczających drogi gminnej, a jej administratorem w 1990 r. była Wojewódzka Dyrekcja Dróg Miejskich w L.. Jednak z przedłożonej dokumentacji wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. administratorem dróg wojewódzkich i lokalnych miejskich na terenie miasta J. był Urząd Miasta w J.. Przekazanie dróg wojewódzkich w administrowanie Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich w L. nastąpiło protokołem z dnia 17 grudnia 1990 r. Wojewoda [...] podkreślił, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, iż ul. [...] w J., w części obejmującej przedmiotowe działki, nie posiadała ustalonej kategorii drogi w myśl ustawy o drogach publicznych. Nie zmienia to faktu, że w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła mienie Skarbu Państwa należące do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Burmistrz Gminy J. podnosząc, że brak ul. [...] w załączniku nr 5 do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, poz. 179 ze zm.) wynika z omyłki polegającej na tym, że zamiast niej błędnie wpisano tam ulicę [...], która była i jest ulicą gminną (uchwała nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] września 1989 r.). Odwołujący zaznaczył, że sprawa kategorii ul. [...] jako drogi wojewódzkiej nie była kwestionowana. Uznano, że sprostowanie omyłki dotyczącej wykreślenia ul. [...] i wstawienia w to miejsce ul. [...] w rozporządzeniu Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. leży w gestii Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich w L., która na mocy protokołu z dnia 17 grudnia 1990 r. przejęła bez uwag wskazane drogi. Po ich przekazaniu Gmina J. przestała być stroną w ewentualnym sporze dotyczącym ustalenia kategorii drogi i z tego względu nie prowadzono postępowania w tym zakresie. Zgodnie z tym uznano, że ul. [...] na całym odcinku posiada kategorię drogi wojewódzkiej i przez 19 lat nikt nie kwestionował kategorii drogi. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając sprawę uznała, że stanowisko organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Organ drugiej instancji zaznaczył, że dla skutecznego skomunalizowania mienia w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), wymagane jest łączne spełnienie warunków w tym przepisie wymienionych. Po pierwsze - mienie to winno było stanowić w dniu 27 maja 1990 r. własność ogólnonarodową (państwową), po drugie – należeć do jednej z jednostek w tym przepisie wymienionych i po trzecie – nie może podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów tej ustawy. Decyzja wojewody podejmowana w sprawie komunalizacji mienia z mocy prawa w oparciu o powołany przepis ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowe mienie (działki nr [...] i [...]) w dniu 27 maja 1990 r. stanowiło mienie ogólnonarodowe (własność Skarbu Państwa), co potwierdza wypis z ewidencji gruntów sporządzony według stanu z dnia 27 maja 1990 r. Z wypisu tego wynika jednocześnie, że wskazane działki były użytkowane jako drogi (ul. [...]) i pozostawały we władaniu Naczelnika Miasta J.. Zgodnie z protokołem przekazania z dnia 17 kwietnia 1990 r. z komisyjnego przekazania dróg i przejęcia dróg w związku ze zmianą administratora, ul. [...], jako droga wojewódzka, została przekazana do administrowania Naczelnikowi Miasta J.. Stosownie zaś do art. 1 obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, uzyskanie statusu drogi publicznej wiązało się z formalnym zakwalifikowaniem drogi do jednej z kategorii przewidzianej ustawą. Jak wynika z akt sprawy drogi tej nie zaliczono do dróg krajowych (art. 5 ust. 2), wojewódzkich (art. 6 ust. 2), ani też do dróg gminnych (art. 7 ust. 2). Na potwierdzenie podnoszonych twierdzeń Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przytoczyła wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 1996 r. sygn. akt I SA 133/95 i podkreśliła, że w jej ocenie sporne mienie należało do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego (Naczelnika Miasta J.) i tym samym spełniało wymogi komunalizacji określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej z dnia 10 maja 1990 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto J.. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - rażące naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: - art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez uznanie, że przedmiotowa nieruchomość podlegała komunalizacji na rzecz gminy, - art. 17 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., poprzez pominiecie okoliczności, że nieruchomość jako niepodlegająca komunalizacji nie była objęta spisem inwentaryzacyjnym mienia objętego komunalizacją, - części III ust. 2 pkt 1 instrukcji określającej zakres mienia podlegającego komunalizacji, zawartej w treści uchwały Nr 14 Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia komunalnego (M.P. Nr 30, poz. 235), zgodnie z którą zakres mienia podlegającego komunalizacji obejmuje nieruchomości państwowe wchodzące w skład zasobu gruntów państwowych, tzn. grunty, o których mowa w art. 13 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomość nie spełnia tego kryterium, - art. 13 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązującej w dniu wejścia w życie uchwały Nr 14 Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r., w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomość nie była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele wskazane w powołanym przepisie, a także - rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 77 kpa poprzez niewyczerpujące i pobieżne zbadanie zebranego materiału dowodowego oraz art. 7 kpa poprzez rażące naruszenie zasady prawdy obiektywnej, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wybiórcze traktowanie zgromadzonego materiału dowodowego. W tej sytuacji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, względnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na wystąpienie przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, względnie o stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wnosiła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie a ustalenia te znajdują potwierdzenie w materiale dokumentacyjnym. Organy również dokonały właściwej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowi art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do wskazanych w przepisie podmiotów staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Dla spełnienia więc wskazanych w powołanym przepisie przesłanek komunalizacji konieczne jest by w dacie 27 maja 1990 r. tj. w dacie wejścia w życie wskazanej ustawy komunalizowane mienie było mieniem państwowym i by w tej dacie należało do określonych w ustawie podmiotów. Obie te przesłanki są spełnione w odniesieniu do objętych zaskarżoną decyzją nieruchomości. Nieruchomości te położone w J., oznaczone w ewidencji gruntów obrębu [...] jako działki nr [...] i [...], stanowiły własność Skarbu Państwa co jest bezsporne w sprawie, a co potwierdza także wypis z rejestru gruntów. Według stanu na 27.05.1990 r. ujawnionego w ewidencji gruntów przedmiotowe działki znajdowały się we władaniu Naczelnika Miasta J., który był terenowym organem administracji państwowej stopnia podstawowego. Już ten zapis w ewidencji gruntów wskazuje, że przedmiotowe działki należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Z ustaleń organów wynika, że przedmiotowe działki mimo, że faktycznie były drogą i wchodziły w skład ulicy [...] to nigdy nie zostały zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60, ze zm.). Okoliczność ta została również przyznana przez skarżącą gminę na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2010 r. (k. 46). Przekazanie przedmiotowych działek w administrowanie Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich w L. nastąpiło dopiero w dniu 17 grudnia 1990 r. Co wynika z protokołu tego przekazania z tej daty znajdującego się w aktach sprawy. Dowodzi to również, że w dacie 27 maja 1990 r. działki te należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż dopiero 17 grudnia 1990 r. zostały przekazane w administrowanie innemu podmiotowi. Należy również mieć na uwadze, że w dniu 27 maja 1990 r. obowiązywał art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 14 z 1988 r. poz. 74, tj. ze zm.), który stanowił, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Nie wynika z akt sprawy, aby do przedmiotowych działek przysługiwał tytuł prawnorzeczowy, co również potwierdza, że te działki należały do terenowego organu administracji państwowej. Powyższe pozwala więc na uznanie, że skomunalizowanie działek zaskarżoną decyzją jest zgodne z prawem. Postępowanie komunalizacyjne zakończone kontrolowaną w niniejszym postępowaniu decyzją zostało wszczęte przez Wojewodę [...] z urzędu na co wskazuje treść zawiadomienia z dnia 18 maja 2009 r. o wszczęciu tego postępowania oraz powołanie przez Wojewodę w decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. art. 17 a ust. 3 ustawy z 10.05.1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Z przepisu tego wynika, że jeżeli nieruchomość nie została objęta spisem inwentaryzacyjnym mienia sporządzonym przez gminę i przekazanym wojewodzie do dnia 31 grudnia 2005 r. wojewoda obowiązany jest wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminę własności nieruchomości. Wobec tego zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów prawa dotyczących spisów inwentaryzacyjnych mienia podlegającego komunalizacji są nieuzasadnione, gdyż przedmiotowe działki nie zostały objęte takim spisem. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.