IV SA/Gl 417/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych – odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) ustalił dla J. S. odpłatność za pobyt jej matki K.B. w Domu Pomocy Społecznej w S. w okresie od [...] do nadal w wysokości: [...] zł za [...] r.; [...] zł miesięcznie od [...]r. do [...]r.; [...] zł miesięcznie od [...] r. do [...] r. oraz od [...] r. do [...]r.; [...] zł za [...] r.; [...] zł miesięcznie od [...] r. do [...] r.; [...] zł miesięcznie od [...] do [...] r.; [...] zł miesięcznie od [...] r. do [...] r.; [...] zł miesięcznie od [...] r. do [...] r. oraz [...] zł miesięcznie od [...] r. Nadto nakazał wpłatę zaległej kwoty w wysokości [...] zł z tytułu opłat za pobyt matki w DPS za okres od [...] r. do [...] r. do kasy Ośrodka lub przelewem na konto MOPS oraz ustalił, że odpłatność od [...] r. należy wpłacać do 30 dnia każdego miesiąca kalendarzowego po uprawomocnieniu się decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że na podstawie decyzji z dnia [...] r. [...] skierowano K.B.– matkę strony, do Domu Pomocy Społecznej (DPS) w S. i ustalono dla niej odpłatność za pobyt w DPS w wysokości [...] % jej dochodu. K.B. na mocy odrębnej decyzji przebywa w DPS od [...] r., natomiast kwota przez nią uiszczana nie pokryła pełnej odpłatności za pobyt. Gmina S. począwszy od [...] r. ponosi więc zastępczo opłatę stanowiącą różnicę między średnim kosztem utrzymania matki strony w DPS, a opłatą przez nią wnoszoną. Dalej wskazano, że strona, nie zaakceptowała otrzymanego w dniu [...] r. projektu umowy partycypowania w kosztach utrzymania matki w DPS i odmówiła podpisania umowy. W związku z czym Gmina dochodziła swoich roszczeń wobec strony przed sądem Rejonowym w S., który wyrokiem z dnia [...]r. sygn. [...] roszczenie to uwzględnił, jednakże w wyniku apelacji Sąd Okręgowy w K. wyrok ten uchylił i odrzucił pozew wskazując tryb administracyjny jako zasadniczy w sprawie realizacji przedmiotowych roszczeń. W konsekwencji organ przeprowadził wywiad alimentacyjny oraz ustalił, że strona posiada środki finansowe pozwalające na ponoszenie odpłatności za pobyt matki w DPS w wysokościach wskazanych w osnowie decyzji, gdyż dochód jej rodziny w poszczególnych latach znacznie przekraczał [...] % obowiązującego w tych okresach kryterium dochodowego. Ponadto organ uznał, że nie ma podstaw do częściowego zwolnienia strony z ponoszenia odpłatności. W odwołaniu J. S., reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżyła powyższą decyzję w całości zarzucając naruszenie przepisu art. 10 § 1 oraz 81 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W związku z tym domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania względnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż organ nie umożliwił stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Również w toku postępowania nie pouczył jej o prawie zapoznania się z aktami oraz złożenia końcowego oświadczenia. Nadto akcentowano uchybienie obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wywodzono, iż w sprawie w ogóle nie prowadzono postępowania dowodowego dotyczącego dochodów mieszkańca domu oraz rodziny odwołującej za okres od [...] opierając się na bliżej nieokreślonych dowodach znajdujących się w aktach sprawy. Ponadto zarzucono, iż uzasadnienie decyzji nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł w zakresie ustalenia dochodu rodziny strony oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a jedynie w znacznej części opisuje stan faktyczny oraz treść bliżej nieokreślonych materiałów znajdujących się w aktach sprawy. Zarzucił także lakoniczne wyjaśnienie podstawy prawnej wydania zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 10 § 1, art. 7 i 77 k.p.a. Kolegium przyznało, że przed wydaniem decyzji strona nie została zapoznana z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Nadto wskazało, że po przeprowadzeniu wywiadu alimentacyjnego we [...] r. organ pierwszej instancji nadal gromadził dokumenty w sprawie, o których nie zawiadomił strony. Za niedopuszczalne uznano niepoinformowanie strony o dowodach, na podstawie których ustalono jej dochód w [...] r. Ponadto zaznaczono, że strona nie została także pouczona na podstawie jakich dokumentów oraz w jaki sposób organ pierwszej instancji ustalił jej dochód w poszczególnych miesiącach i latach, co miało wpływ na określenie wysokości należności podlegającej zwrotowi z tytułu poniesionych wydatków na pobyt matki w domu pomocy społecznej. Zauważono także, iż decyzja została wydana dopiero w [...]r., zaś przed jej wydaniem organ nie ustalił czy nastąpiła jakaś zmiana w sytuacji strony mająca wpływ na wysokość należnych do zwrotu wydatków od [...]r.. Jednocześnie stwierdzono, że decyzja powinna ustalać obowiązek zwrotu i wysokości należności podlegającej zwrotowi, a nie ustalać opłatę za pobyt mieszkańca na przyszłość. Podstawą bowiem ustalenia wysokości opłaty, którą ma wnosić członek rodziny osoby skierowanej do domu pomocy społecznej, jest umowa, natomiast udokumentowana odmowa jej zawarcia uzasadnia ewentualne wydanie decyzji. Zdaniem Kolegium podniesione okoliczności uzasadniają uchylenie decyzji i ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznym zakresie oraz uniemożliwiają Kolegium podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o przedstawiony materiał dowodowy. Od powyżej opisanej decyzji J. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 61 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem skarżącej Kolegium nie wzięło bowiem pod uwagę, że sprawa należy do właściwości sądów a nie urzędów. Podniosła, że istotne okoliczności, które przedstawiła w swoich pismach pokazują, iż nie była i nie jest zobowiązana do wnoszenia dodatkowej opłaty uzupełniającej za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej. Ponadto z przedstawionych rachunków i innych pism wynika, iż sytuacja materialna jej rodziny jest ogólnie zła. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd uwzględnia skargę i uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa tego rozstrzygnięcia jedynie wówczas, gdy uzna, że w sprawie istnieją przesłanki określone w art. 145 § 1 powołanej wyżej ustawy. W sprawie niniejszej nie stwierdzono wskazanych w tym przepisie przesłanek uzasadniających uwzględnienie skargi. Zaskarżoną decyzją wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sprawa ta dotyczyła ponoszenia opłat przez stronę za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej. W myśl art. 60 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362) pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Stosownie do art. 61 ust. 1 tejże ustawy do wnoszenia opłaty zobowiązani są w kolejności: mieszkaniec domu, małżonek, zstępni przed wstępnymi, gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym podmioty te nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Dla każdego mieszkańca ustala się opłatę odpowiadającą średniemu kosztowi utrzymania, następnie określa się kwotę, którą jest on w stanie ponieść - maksymalnie 70% jego dochodu. W przypadku niemożności uiszczenia opłaty przez pensjonariusza, cały lub częściowy koszt pobytu w domu pokrywają: małżonek, zstępni i w ostatniej kolejności wstępni, pod warunkiem spełnienia kryteriów dochodowych (art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy). Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej obowiązki osób partycypujących w kosztach utrzymania pensjonariusza w domu pomocy społecznej konkretyzuje się w umowie. Przepis ten, nakazuje kierownikowi ośrodka pomocy społecznej ustalenie, w drodze umowy z małżonkiem i zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu, wysokości wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej. Dopiero przy negatywnej postawie osób zobowiązanych do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej członka ich rodziny, organ pomocy społecznej powinien wydać decyzję administracyjną na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, w której zostałaby wskazana wysokość opłaty za pobyt pensjonariusza domu pomocy społecznej i osoby zobowiązane do jej ponoszenia. Również w oparciu o wskazane wyżej uregulowania gminie przysługuje prawo dochodzenia zawrotu poniesionych na ten cel wydatków wnoszonych zastępczo w postaci opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wysokość tej należności podlegającej zwrotowi oraz termin zwrotu tej należności ustala się w drodze decyzji administracyjnej poprzedzonej oceną sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej zobowiązanego (art. 107 ust. 1 cyt. ustawy). Natomiast według art. 104 ust. 2 tej ustawy, należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami niniejszej ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wbrew twierdzeniom skarżącej do dochodzenia przez gminę zwrotu wniesionej zastępczo opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej właściwa jest droga postępowania administracyjnego. Stanowisko to znajduje także potwierdzenie w wydanym w sprawie gminy przeciwko skarżącej postanowieniu Sądu Okręgowego w K. z dnia [...]r. sygn. akt [...], jak również w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt III CZP 77/09 (publik. Lex nr 522992), w której Sąd Najwyższy stwierdził, że "niedopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o zwrot wydatków poniesionych zastępczo przez gminę w przypadku niewywiązania się z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie dotyczącej zwrotu wydatków ponoszonych zastępczo przez Gminę oraz ponoszenia odpłatności za pobyt K.B. w domu pomocy społecznej istotne zatem było ustalenie przez organ pierwszej instancji sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej zstępnych ww. (art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Natomiast organ odwoławczy może wydać decyzję określoną w art. 138 § 2 k.p.a., gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Dotyczyć będzie to także wypadków, gdy postępowanie wyjaśniające w całości lub znacznej części zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. W tej mierze wskazać należy, że analiza akt administracyjnych prowadzi do uprawnionego wniosku, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Potwierdzeniem zasadności dokonanej przez organ drugiej instancji oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, są także zarzuty zawarte w odwołaniu, które organ ten uznał za zasadne, bo znajdujące odzwierciedlenie w materiale dowodowym. Z zarzutów tych jednoznacznie wynika, że ustalony przez organ pierwszej instancji stan faktyczny nie dawał podstawy do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w kwestii ustalenia wysokości odpłatności za pobyt matki skarżącej w domu pomocy społecznej. Postępowanie wykazało także, że organ pierwszej instancji gromadził w sprawie dowody, z którymi skarżąca nie została zapozna, oraz nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zatem organ ten wydał decyzję bez zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Ponadto zwraca uwagę, iż z akt nie wynika czy organ pierwszej instancji badał również sytuację dochodową, materialną, osobistą J.B. – syna K.B., obejmującą okres od [...] r. Z uzasadnienia decyzji tego organu wynika bowiem tylko tyle, że ww. zstępny od września 2008 r. partycypuje w kosztach utrzymania K.B., co miało wpływ na ustalenie odpłatności strony począwszy od tego okresu. Tymczasem ustalenie sytuacji dochodowej, materialnej i osobistej pozostałych zstępnych ma istotny wpływ na prawidłowe ustalenie wysokości należności podlegających zwrotowi dla poszczególnych zstępnych zobowiązanych do ponoszenia wydatków za pobyt członka ich rodziny w domu pomocy społecznej, za okres, w którym gmina opłatę tą zastępczo ponosiła. Ponadto, jak słusznie wskazało Kolegium, decyzja organu pierwszej instancji nie spełnia również wymogów procedury administracyjnej, albowiem jej uzasadnienie narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. w myśl, którego uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ pomocy społecznej dążąc do właściwego, zgodnego z prawem załatwienia sprawy, przy dochowaniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, powinien zatem podjąć wszelkie czynności, w tym przeprowadzić dowody, które pozwolą na wyjaśnienie stanu faktycznego, a w konsekwencji wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Stąd też Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego, iż organ pomocy społecznej w toku prowadzonego postępowania dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77, art. 10 § 1 k.p.a., a rozstrzygniecie przedmiotowej sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, czego konsekwencją była konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Na marginesie należy również zauważyć, że kwestia zwolnienia z obowiązku ponoszenia odpłatności, może być przedmiotem odrębnego postępowania, dopiero wówczas, gdy opłata zostanie już ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa (art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia skargi, a co za tym idzie podlegała ona oddaleniu, zgodnie z treścią art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.