II OSK 2038/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. B. i R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 423/10 w sprawie ze skargi T. O. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną II OSK 2038/10 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę T. O. i uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujący stan faktyczny i prawny: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Otwocku, decyzją z dnia [...] września 2009 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nakazał M. i R. B. sporządzenie i przedstawienie w zakreślonym terminie czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonywanych robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego parterowego, usytuowanego na terenie działki przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu organ wskazał, że czynności kontrolne przeprowadzone w dniach 2 lipca 2008 r. i 5 lutego 2009 r. wykazały zrealizowanie przedmiotowego budynku gospodarczego parterowego z istotnymi odstępstwami od projektu architektoniczno – budowlanego, zatwierdzonego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy Karczew z dnia 16 marca 1982 r., udzielającą M. i R. B. pozwolenia na budowę. Istotne odstępstwa dokonane w trakcie budowy polegały na rozbudowie przedmiotowego obiektu oraz zmianie jego usytuowania od strony północno-wschodniej w bezpośredniej granicy z działką sąsiednią, a także zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek warsztatowy. Ponadto do obiektu zostało dostawione zadaszenie o wymiarach 5,40 m x 2,60 m, o konstrukcji metalowej ze spadkiem dachu na własną posesję, pokryte polistyrenem przezroczystym. Ponieważ inwestorzy nie przedłożyli odpowiedniej dokumentacji zatwierdzającej ww. istotne odstępstwa, organ przyjął, że nastąpiły one samowolnie, tj. bez dopełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego. Dlatego w przedmiotowej sprawie należało przeprowadzić postępowanie administracyjne w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane, które ma na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania T. O., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego prawidłowe jest prowadzenie postępowania w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane, gdyż istotne odstępstwa powstałe w trakcie budowy, bez zmiany pozwolenia na budowę, skutkują wszczęciem procedury określonej w art. 50 i 51 tej ustawy. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. O.. Skarżąca zakwestionowała ustalony stan faktyczny sprawy oraz tryb prowadzonego postępowania. Podniosła, że inwestor dokonał samowolnej rozbudowy nie w trakcie budowy, lecz po zakończonej budowie budynku gospodarczego parterowego. Wobec tego inwestor nie dokonał istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, lecz samowolnie wykonał rozbudowę budynku, która powinna podlegać rozbiórce. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy nadzoru budowlanego, z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, nie ustaliły w żaden sposób, czy w sprawie doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ustawy – Prawo budowlane, czy też do rozbudowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 48 ustawy. Skarżąca w toku postępowania twierdziła, że inwestor prowadził prace budowlane związane z rozbudową przedmiotowego obiektu w latach 2000 – 2008. Organy obu instancji nie ustaliły daty wykonanej rozbudowy oraz nie wyjaśniły, czy budowa prowadzona na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Karczew z dnia 16 marca 1982 r. o pozwoleniu na budowę została zakończona przez zgłoszenie budynku do użytkowania zgodnie z pkt 3 pozwolenia budowlanego. Gdyby bowiem inwestor dokonał zgłoszenia budynku do użytkowania, budowa prowadzona na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę zostałaby zakończona. Wszelkie zaś prace budowlane prowadzone po zgłoszeniu użytkowania budynku nie mogą stanowić odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Rozbudowa obiektu budowlanego po jego oddaniu do użytkowania powinna być prowadzona na podstawie nowego pozwolenia na budowę. Natomiast rozbudowa bez wymaganego pozwolenia na budowę skutkuje zastosowaniem art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Organy nadzoru budowlanego, przy stosowaniu trybu określonego w art. 48 bądź 50 i 51 ustawy, powinny mieć na uwadze sytuacje, w których wskazane tryby mają zastosowanie. Przepis art. 48 dotyczy budowy, a użyte w art. 48 ust. 1 sformułowanie "część obiektu budowlanego" należy rozumieć jako samodzielny obiekt budowlany lub jako część innego obiektu budowlanego, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tę pozostałą część obiektu budowlanego. Z kolei art. 50 ust. 1 dotyczy wszystkich innych niż budowa robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48. W rozpoznawanej sprawie organy powinny zatem ustalić, czy inwestor dokonał istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ustawy – Prawo budowlane, czy też dokonał rozbudowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 48 ustawy. Od powyższego ustalenia zależy prawidłowość zastosowania odpowiedniego trybu legalizacyjnego. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2010 r. skargę kasacyjną złożyli M. i R. B.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie: 1/ przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez uwzględnienie skargi, mimo nienaruszenia przez organ odwoławczy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36a, 48, 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane, polegające na: nieuwzględnieniu i nierozważeniu całokształtu materiału dowodowego sprawy, błędnym uznaniu, że organy nadzoru budowlanego nie ustaliły, czy w sprawie doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ustawy - Prawo budowlane, czy też do rozbudowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 48, błędnym uznaniu, że organy nadzoru budowlanego nie ustaliły, czy budowa była prowadzona na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Karczew z dnia 16 marca 1982 r. o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego parterowego w Karczewie oraz czy budowa została zakończona przez zgłoszenie budynku do użytkowania zgodnie z pkt 3 pozwolenia na budowę, błędnym uznaniu, że organy nadzoru budowlanego powinny ustalić datę wykonanej rozbudowy. 2/ prawa materialnego, tj. art. 36a ustawy - Prawo budowlane i przyjęciu, że organy nadzoru budowlanego nie zastosowały właściwie wskazanego przepisu, pomimo zastosowania go w sposób prawidłowy, a także art. 48 ustawy - Prawo budowlane i przyjęciu, że organy nadzoru budowlanego powinny rozważyć zastosowanie wskazanego artykułu, pomimo konsekwentnego procedowania sprawy w trybie art. 51 ustawy. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że M. i R. B. nie dokonali zgłoszenia budynku do użytkowania w ciągu 7 dni od dnia zakończenia budowy z tej przyczyny, że nie zakończyli prowadzonej budowy. Budowa obiektu gospodarczego trwała nieprzerwanie od 1982 r. na podstawie ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Karczew z dnia 16 marca 1982 r. Zatem wobec niezakończenia budowy prowadzenie sprawy przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane było w pełni uzasadnione i rozpatrywanie zasadności trybu określonego w art. 48 jest chybione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podkreślić przede wszystkim należy, że w sprawie nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji, uchylając zaskarżone decyzje organów nadzoru budowlanego, uznał jedynie, że ustalony w sprawie stan faktyczny był na tyle niepełny, że nie pozwalał zakwalifikować wykonanych robót budowlanych do zastosowanego przez organy trybu określonego w art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przesądził również, że w sprawie będzie miał zastosowanie art. 48 tej ustawy. Zastosowanie któregoś z tych trybów uzależnił bowiem od prawidłowo dokonanych ustaleń faktycznych. Nie stosował zatem żadnego ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, nie dokonywał też ich wykładni. Nie mógł zatem w żaden sposób ich naruszyć. W myśl art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W myśl zaś art. 51 ust. 1 pkt 3 przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Należy zatem rozważyć relację, jaka zachodzi pomiędzy art. 48 ust. 1, regulującym rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a art. 50 i 51, regulującymi przypadki inne, niż wskazane w art. 48. Wprawdzie art. 48, jaki i art. 50 oraz 51 powołanej ustawy dotyczą samowoli budowlanej, lecz o zróżnicowanym charakterze. W przypadku art. 48 chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację, natomiast w przypadkach określonych w przepisach art. 50 i 51 chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji obowiązkiem organów jest wymuszenie na inwestorze dokonania zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonym w przepisach Prawa budowlanego, a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku, nakazanie zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2009 r., II OSK 1752/07, niepubl.). Tak więc w przypadku wskazanym w art. 48 należy nakazać rozbiórkę, zaś art. 50 i 51 dotyczą innych przypadków, w których z uwagi na okoliczności faktyczne nie można mówić o rozbiórce. Ponadto rozbiórka części obiektu budowlanego dotyczyć może tylko takiej części, która jest wyodrębniona tak, że jej rozbiórka nie ingeruje w pozostałą część obiektu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 września 2007 r., II SA/Gd 359/07, niepubl.). Tak więc w sytuacji uznania, że inwestor zakończył budowę budynku gospodarczego zrealizowanego na podstawie pozwolenia budowlanego z dnia 16 marca 1982 r., a dopiero następnie, po kilkunastu latach, rozbudował ów budynek, dostawiając przybudówkę i dodatkowe zadaszenie, zastosowanie miałby tryb określony w art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Na takie bowiem roboty budowlane niezbędne byłoby wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę. W przypadku zaś kontynuowania budowy nieprzerwanie przez kilkanaście i więcej lat, rzeczywiście możnaby przyjąć, że roboty budowlane prowadzone były na podstawie pozwolenia budowlanego, jednakże inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i należy przeprowadzić procedurę legalizacyjną na podstawie art. 51 ustawy – Prawo budowlane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zarzucić wadliwości rozumowaniu Sądu I instancji. Orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego nie dokonały żadnych ustaleń, czy budowa budynku gospodarczego, zrealizowana na podstawie pozwolenia budowlanego z 1982 r., została zakończona, czy też była kontynuowana przez dwadzieścia kilka lat. Oczywiste jest przy tym, że wystarczającym dowodem do stwierdzenia tego faktu byłoby ustalenie, czy inwestorzy złożyli do właściwego organu zawiadomienie o zakończeniu budowy. Wszelkie prace wykonane po takim zawiadomieniu oznaczałyby działanie w warunkach samowoli budowlanej i konieczność zastosowania trybu określonego w art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Nie ma przy tym znaczenia, że w skardze kasacyjnej stwierdzono, że takiego zawiadomienia inwestorzy nie składali. Po pierwsze Sąd I instancji oceniał legalność decyzji organów nadzoru budowlanego, które na etapie postępowania administracyjnego ustaleń takich nie dokonały, a i inwestorzy nie składali wówczas oświadczeń tym zakresie. Po drugie w niniejszej sprawie nawet niezłożenie takiego zawiadomienia, do czego inwestorzy byli nota bene zobowiązani zapisem pkt 3 decyzji z 1982 r., nie może przesądzić, że budowa nie była zakończona. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika bowiem, że w trakcie postępowania inwestorzy oświadczyli, że już od 1982 r. użytkują przedmiotowy obiekt, prowadząc w nim warsztat ślusarski. Również z opinii sanitarnej wydanej w dniu 13 lipca 1982 r. przez Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w Otwocku wynika, że budynek warsztatu został już w całości wybudowany. Także T. O. konsekwentnie przez całe postępowanie administracyjne twierdziła, że budynek został zrealizowany już w 1983 r. i był normalnie użytkowany, a roboty budowlane objęte niniejszym postępowaniem wykonane zostały w latach 2000-2008. Wprawdzie ustawa – Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "zakończenie budowy", to przyjąć trzeba, że o zakończeniu budowy można mówić wówczas, gdy obiekt jest w takim stanie techniczno-budowlanym, by mógł być przeprowadzony jego odbiór i aby można go było przekazać do normalnej eksploatacji i użytkowania. W sytuacji, gdy inwestorzy nie wypełnili obowiązku zawiadomienia o zakończeniu budowy i samowolnie przystąpili do użytkowania, o zakończeniu budowy świadczyć mogą wszelkie dowody świadczące o faktycznym zakończeniu budowy – mogą to być np. zeznania świadków, zapisy dziennika budowy, opinia biegłego, bądź wszelkie inne, przeprowadzone we właściwym trybie. Skoro orzekające w sprawie organy ustaleń takich nie poczyniły w najmniejszym nawet zakresie, zasadnie Sąd I instancji uznał, że naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a. Zebrane w sprawie dowody nie pozwalały bowiem na wydanie zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji nie mógł znaleźć aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku ze wskazanymi przepisami k.p.a. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.