II OSK 1564/10

Dnia 8 listopada 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak ( spr. ) Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1964/09 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1964/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy S. P. ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2009 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej na działce ew. nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w Warszawie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że podstawę wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy stanowiło ustalenie, w wyniku przeprowadzonej analizy, że nigdzie w obszarze analizowanym, wyznaczonym, jako trzykrotność frontu działki od strony ulicy (a nawet znacznie dalej), nie znajdują się w tej ilości, na pojedynczej działce, budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej. Planowana inwestycja nie może bowiem spowodować chaotycznego sposobu zabudowywania całych działek, w drugim lub trzecim rzędzie od ulicy. Zasada dobrego sąsiedztwa, zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, umożliwia jedynie uzupełnianie istniejącej zabudowy, w pustych miejscach, pod pewnymi warunkami, tworząc w ten sposób harmonijną całość. Organ ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, jest władny wydać decyzję odmowną (odmawiająca ustalenia tych warunków) tylko w przypadku, gdy planowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Kolegium wskazało, że pod pojęciem przepisów odrębnych należy rozumieć takie akty normatywne, których zakres materialnych regulacji przesądza o możliwości ustalenia warunków zabudowy w oparciu o przepisy wskazanej powyżej ustawy. Z treści tego przepisu (przepisu odrębnego) musi też jednoznacznie wynikać, iż realizacja inwestycji, na wskazanym przez inwestora terenie, będzie zgodna z zakresem normatywnym obejmującym sferę regulacji, jaką dany przepis prawa materialnego wyznacza adresatom norm i jednocześnie, kształtując rzeczywistość prawną w zakresie przedmiotowym i podmiotowym, wprowadza ograniczenia lub zakazy, co do określonych działań lub zachowań. Brak zgodności z przepisami odrębnymi musi więc dotyczyć naruszenia normy prawa materialnego, która stanowi o obowiązkach podmiotów lub też nakłada na nich określone formy zachowań, poprzez wprowadzenie różnego rodzaju zakazów lub nakazów. Pojęcie ładu przestrzennego (art. 2 pkt 1 ustawy), rozpatrywane w sferze normatywnej, należy do pojęć ogólnych i nieostrych. Z tych względów nie może stanowić normy, której naruszenie mogłoby przesądzać o odmowie wydania warunków zabudowy, lub też, wpływać na sposób oceny, co do możliwości zabudowy określonej nieruchomości. Niedopuszczalne jest, zdaniem Kolegium, przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie. Zatem usytuowanie obiektów budowlanych należy do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego i nie jest rozstrzygane na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz w postępowaniu o udzielenie pozwolenia budowlanego. Wskazane przez inwestora planowane usytuowanie obiektu nie jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwolenie na budowę, do którego należy wszechstronna ocena, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. P. wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od dwóch lat i w związku z tym, w ocenie skarżącego, istnieje wystarczająca ilość materiału dowodowego by orzec, co do istoty sprawy. Skarżący podkreślił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze już trzykrotnie uchylało poprzednie decyzje Prezydenta m.st. Warszawy i przekazywało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącego zostały spełnione wszystkie wymagane przesłanki, by orzec o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, zwłaszcza, iż uzyskano wszystkie stosowne uzgodnienia z innymi organami. Skarżący zwrócił uwagę, iż decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej wydania zobowiązany jest rozpatrzyć pozytywnie wniosek, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymaganiom wynikających z przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W motywach uzasadnienia wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sytuacji, gdy na danym terenie nie obowiązuje porządek planistyczny, ustalony postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w oparciu o regulacje wynikające z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwzględnieniem ich uszczegółowienia dokonanego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W niniejszej sprawie ustalono, że sprawa była trzykrotnie rozpatrywana przez organ pierwszej instancji i za każdym razem wydaną decyzję uchylało Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Po raz pierwszy decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówiła ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta została uchylona przez SKO w dniu [...] czerwca 2008 r. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., Prezydent m.st. Warszawy uwzględniła wniosek inwestora i wydała decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Decyzja ta również została uchylona przez organ odwoławczy i sprawa ponownie trafiła do organu I instancji. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Prezydent m. st Warszawy po raz drugi odmówiła ustalenia warunków zabudowy, w wyniku, czego zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] września 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po kolejny raz uchyliło decyzję Prezydenta m.st. Warszawy i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy, czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 k.p.a., powinien w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 k.p.a. można bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu go z treścią normatywną art. 136 k.p.a.. Ustalenia wymagało, czy wady postępowania dowodowego przed organem I instancji są tego rodzaju, że pozwalają na usunięcie ich przez organ odwoławczy we drodze przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno było rozważyć, czy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, koniecznym jest ponowne kierowanie sprawy do organu I instancji i kolejne przedłużanie i tak wyjątkowo długotrwałego postępowania administracyjnego. Kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy winien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, że jest to niezbędne, a brakujący materiał dowodowy, konieczny do rozpoznania sprawy, nie może zostać przez niego uzupełniony we własnym zakresie. Zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, oceniana jest na podstawie przyprowadzanej, szczegółowej analizy, której zakres i przedmiot wyznacza § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przepis ten stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zatem w kontekście tych przepisów, mając na uwadze fakt sporządzenia wyczerpującej analizy przez organ I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno rozstrzygnąć reformatoryjnie. Zdaniem Sądu, jeśli organ odwoławczy, nie kwestionując przeprowadzonej analizy, dostrzegł podstawy do odmiennego rozstrzygnięcia to powinien to rozstrzygnięcie podjąć. Ponowne kierowanie zaś sprawy do organu I instancji, w kontekście podniesionych przez organ odwoławczy przyczyn podjęcia decyzji kasatoryjnej, budzi poważne wątpliwości. Z decyzji tej nie wynika, jakie faktycznie były podstawy zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., zaś powołanie się na ogólność pojęcia "ładu przestrzennego", takiej usprawiedliwionej podstawy nie stanowi. Sąd uchylając zaskarżoną decyzję miał także na uwadze, iż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co prawda postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy ma charakter dosyć złożony. Wymaga poczynienia szczegółowych ustaleń i uzgodnień. Z jego specyfiki nie mogą jednakże wynikać negatywne skutki dla stron. Przewlekłe działanie organu odwoławczego może budzić u strony istotne wątpliwości, co do dopełnienia obowiązku załatwiania sprawy, z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli, który u inwestora sprowadza się do konieczności jak najszybszego wyjaśnienia, czy zamierzoną inwestycje można realizować na danym terenie wg warunków wskazanych we wniosku. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej P.p.s.a., zarzuciło naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 15 i art. 136 k.p.a. oraz w związku z art. 60 ust. 1 in fine i art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) – dalej u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, oraz naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnej wykładni art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 15 i art. 136 k.p.a. oraz w związku w związku z art. 60 ust. 1 in fine i art. 60 ust. 4 u.p.z.p uznając, że skoro sprawa ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji była już wielokrotnie rozpatrywana przez organy obu instancji, to organ odwoławczy może, a wręcz powinien przeprowadzić postępowanie, jak nie w całości, to w znacznej części (nie mieszczące się w granicach uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a.) i wydać decyzję merytoryczną. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może również rozszerzać zakresu sprawy. Stosownie do art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy może jednakże stwierdzić w oparciu o przedstawione mu przez organ pierwszej instancji akta postępowania, iż organ ów nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu uzyskania dowodów niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, czyli że de facto brak było rozpoznania sprawy w pierwszej instancji. Takiej wadliwości postępowania w I instancji organ odwoławczy nie może konwalidować, przeprowadzając rozpoznanie sprawy we własnym zakresie. Naruszyłby on bowiem w takim przypadku zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając stronę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. Autor skargi argumentuje, że zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnym. Ponadto w świetle z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listą izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Rozstrzygając sprawę merytorycznie, organ II instancji zobligowany byłoby powołać biegłego posiadającego uprawnienia urbanistyczne. W ocenie strony skarżącej powyższe przepisy, o ile w ogóle nie wykluczają przeprowadzenia postępowania, w tym zakresie, przez organ odwoławczy, to przeprowadzenie postępowania, w tym zakresie, wykracza poza zakres postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Działanie takie, w oczywisty sposób naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zakreśloną w art. 15 k.p.a., od ewentualnej bowiem decyzji wydanej przez Kolegium po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania odwołanie już nie służyłoby, stałoby również w oczywistej sprzeczności z art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a., ograniczających swobodę działania organu odwoławczego w tym zakresie. Zasada szybkości postępowania (skonkretyzowana w art. 35 § 1 k.p.a., stanowiąca, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki) ma wyłącznie charakter procesowy i nie ma prymatu nad zasadą dwuinstancyjności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko i argumentację autora skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej interpretacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 15 i art. 136 k.p.a. oraz w związku z art. 60 ust. 1 in fine i art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) – dalej u.p.z.p. Zgodna z prawem decyzja o warunkach zabudowy powinna odpowiadać przesłankom materialnym i formalnym określonym w postanowieniach art. 60 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Celem takiej decyzji jest bowiem przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na danym obszarze, a ponieważ jest wydawana na obszarach bez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to przesądza o zgodności zamierzonej inwestycji z ogólnym tzw. państwowym porządkiem przestrzennym tj. ustawami szczególnymi i wymogami określonymi w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Stanowiący podstawę materialną, przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Niespełnienie, chociaż jednej z powyższych przesłanek skutkuje odmową ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnym. Ponadto sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listą izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznawało odwołanie od negatywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organ odwoławczy uchylił, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zaskarżoną decyzję uznając, że nie można mówić o naruszeniu przepisów odrębnych, które uniemożliwiałyby realizację inwestycji poprzez odwołanie się do ogólnych i nieokreślonych pojęć takich jak: "wymagania ładu przestrzennego". Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ I instancji winien ponownie rozważyć, czy w świetle wskazanych przez organ okoliczności, można rozpoznać wniosek i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji ostatecznej, uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno było rozważyć, czy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego koniecznym jest ponowne kierowanie sprawy do organu I instancji i kolejne przedłużanie i tak wyjątkowo długotrwałego postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, mając na uwadze fakt sporządzenia wyczerpującej analizy przez organ I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno rozstrzygnąć sprawę reformatoryjnie. Analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p prowadzi do konstatacji, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Wykładnia systemowa i funkcjonalna powołanych norm dowodzi, że rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Powołanie bowiem biegłego urbanisty, w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji. Na pewno zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Działanie takie, w oczywisty sposób naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a, albowiem od ewentualnej decyzji wydanej przez organ II instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, odwołanie już nie służyłoby w toku instancji. Stałoby również w oczywistej sprzeczności z art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., ograniczając swobodę działania organu odwoławczego w tym zakresie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana, (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (por. np. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97). Należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 15 i art. 136 k.p.a. oraz w związku w związku z art. 60 ust. 1 in fine i art. 60 ust. 4 u.p.z.p. uznanając, że skoro sprawa ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji była już wielokrotnie rozpatrywana przez organy obu instancji, to organ odwoławczy może, a wręcz powinien przeprowadzić postępowanie, jak nie w całości, to w znacznej części (nie mieszczące się w granicach uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a.) i wydać decyzję reformatoryjną. W pełni słuszne jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co do tego, że właściwym rozstrzygnięciem było orzeczenie o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Musi być bowiem przeprowadzone postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem inwestora w całości, a przede wszystkim dokonana analiza urbanistyczna i ocena wniosków z tej analizy płynących. Może to nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji, bowiem, gdyby takie postępowanie przeprowadził organ odwoławczy to zasadnym byłby zarzut rażącego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuowanej art. 15 k.p.a. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Należy zwrócić uwagę, że to wnioskodawca jest dysponentem wniosku zaś organ nie może narzucić wnioskodawcy wbrew jego woli warunków, które mają być ustalone w przedmiotowej decyzji, jednakże umożliwiając wnioskodawcy ewentualne zrewidowanie treści wniosku pod kątem wyników analizy urbanistycznej organ orzekający w istocie działa w celu przyśpieszenia postępowania i w konsekwencji ułatwienia realizacji inwestycji. Niezachowanie takiego trybu działania prowadzi do tego, że mogą w decyzji zostać ustalone warunki, które nie są zgodne z wnioskiem, co zamiast skrócić doprowadzi do przedłużenia się postępowania (inwestor wniesie odwołanie, potem możliwa jest skarga do sądu administracyjnego itd.). Powołana przez Sąd pierwszej instancji, zasada szybkości postępowania określona w art. 12 i 35 § 1 k.p.a., stanowiąca, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy szybko bez zbędnej zwłoki, ma wyłącznie charakter procesowy i nie ma prymatu nad zasadą dwuinstancyjności postępowania, która, jako zasada konstytucyjna (art. 78 Konstytucji RP), wyznacza standard postępowania administracyjnego. Mając na uwadze podniesione wyżej względy, skoro skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie należało uchylić zaskarżony wyrok, ale także rozpoznać skargę. W konsekwencji na podstawie art., 151 P.p.s.a. w zw. z art. 188 orzeczono, jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia na rzecz skarżącego organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy.