II OSK 1736/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" Powszechnej Spółdzielni Spożywców w G. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 400/10 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 400/10, po rozpoznaniu skargi J. W., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wojewoda Mazowiecki, po ponownym rozpatrzeniu wniosku "[...]" [...] w Grodzisku Mazowieckim, decyzją z dnia [...] października 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Grodzickiego nr [...] z dnia 10 lipca 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. W. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego na działce nr [...], obręb 41, położonej przy ul. Sadowej w Grodzisku Mazowieckim. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż akta dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę pawilonu handlowego nie wykazały jednoznacznie, że decyzja Starosty Grodziskiego z dnia 10 lipca 2003 r. została dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Kontrolowana decyzja nie narusza, w sposób rażący przepisów prawa budowlanego, co stanowiłoby podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie nieważności. W ocenie organu w sprawie zachodzą jedynie przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Z projektu podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją Burmistrza Grodziska Mazowieckiego [...] i [...] z dnia [...] listopada 2007 r. wpisanego do ewidencji zasobu Starostwa Powiatu Grodziskiego w dniu [...] listopada 2006r. nr ew. [...], oraz z mapy sytuacyjno - wysokościowej z naniesionym wyżej opisanym podziałem, wynika, że działka, na której zostało wydane pozwolenie na budowę pawilonu handlowego jest oznaczona nr ewidencyjnym [...] i [...]. Powstały one zatem z dwóch działek o różnych numerach macierzystych [...] i [...]. Z twierdzeń Starosty Grodziskiego wynika, iż w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę pawilonu handlowego na działce nr [...] obr. 41 położonej przy ul. Sadowej w Grodzisku Mazowieckim, nie był znany organowi fakt, że pawilon został usytuowany poza granicami działki o nr [...]. Projekt zagospodarowania został sporządzony na kopii mapy zasadniczej wykonanej dla działki o nr ewid. [...], zaktualizowanej do celów projektowych, przyjętej do zasobu w dniu 15 lipca 2002 r. i zarejestrowanej pod nr [...]. Na mapie tej nie zostało uwidocznione, że pawilon został usytuowany na innej działce niż [...]. Dla działki inwestycyjnej została również zawarta umowa dzierżawy pomiędzy dzierżawcą i wydzierżawiającym. Zdaniem organu powyższe wskazuje, że w sprawie tej zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, bowiem wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Przesłanka wznowieniowa nie może stanowić samodzielnej przyczyny do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania "[...]" [...] w Grodzisku Mazowieckim, decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Starosty Grodzkiego z dnia 10 lipca 2003 r., nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, iż z projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego załącznik do decyzji Starosty Grodziskiego z dnia 10 lipca 2003 r., nr [...], wynika, że planowany budynek został usytuowany ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi w odległości 1 m od granicy z działką budowlaną o nr 87. Na projekcie zagospodarowania terenu nie oznaczono granicy pomiędzy działkami sąsiednimi o nr ewid. [...] i [...]. Stanowi to naruszenie § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 1998 r., nr 140, poz. 906), zgodnie z którym część rysunkowa projektu powinna zawierać granice działki budowlanej lub terenu usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów. Organ nadto wskazał, że na projekcie zagospodarowania terenu znajduje się linia, która prawdopodobnie została błędnie odczytana przez organ I instancji udzielający pozwolenia na budowę, jako granica pomiędzy działkami [...] a [...]. Jednocześnie projektant nie zaznaczył odległości planowanego budynku od ww. linii. Odczytując wielkość odległości ze skali mapy, na której wrysowano przedmiotowy obiekt wyraźnie widać, że planowany budynek został zbliżony do tej linii ścianą z otworami okiennymi na odległość około 1 metra. Powyższe usytuowanie omawianej inwestycji narusza w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm., wg stanu na dzień 10 lipca 2003 r.) w związku z przepisem § 12 ust. 3 pkt. 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 z późn. zm. wg stanu na dzień 10 lipca 2003 r.). Z map sytuacyjnych wynika, że granica pomiędzy działkami o nr [...] i [...], przecina projektowany obiekt na dwie nierówne części tak, że większa jego część znajduje się na działce o nr ewid. [...] a mniejsza na działce o nr ewid. [...]. W stosunku do działki o nr [...] inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stanowi to rażące naruszenie przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył inwestor J. W., zarzucając jej - naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego uwagi na przyjęcie, iż usytuowanie inwestycji narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), oraz naruszenie art. 156 § 1, art. 7, 77 § 1, 107 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia 9 czerwca 2010 r. zarzucił, iż wszczęcie postępowania nastąpiło na wniosek "[...]" [...] w Grodzisku Mazowieckim, która nie jest właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym sąsiedniej nieruchomości, a jedynie przysługuje jej spółdzielcze prawo do lokalu użytkowego sąsiadującego ze sporną inwestycją. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji, wskazał, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa ). Wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Organ przed wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Grodziskiego nr [...] z dnia 10 lipca 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. W. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego nie ustalił, czy "[...]" [...] w Grodzisku Mazowieckim, jako jednostka składająca żądanie wszczęcia tego postępowania, spełnia przesłanki przyznania jej statusu strony w postępowaniu. Spółdzielnia "[...]" nie była stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Z załączonych do akt sprawy dokumentów wynika, że Spółdzielnia "[...]" posiada przydziały lokali sklepowych na warunkach spółdzielczego prawa do lokalu użytkowego, co oznacza, że mają tu zastosowanie odpowiednie przepisy dotyczące własnościowego prawa do lokalu. Przydziały te wystawione są przez Grodziską Spółdzielnię Mieszkaniową, która jest użytkownikiem wieczystym działki na której usytuowany jest pawilon handlowy. Spółdzielcze prawo do lokalu użytkowego jest ograniczonym prawem rzeczowym nie dającym tytułu prawnego do nieruchomości gruntowej Grodziskiej Spółdzielni Mieszkaniowej. Spółdzielcze prawo do lokalu świadczy jedynie o posiadanym przez Spółdzielnię "[...]" interesie faktycznym, co nie pozwala jednak na przyznanie przymiotu strony ze względu na brak wymaganego interesu prawnego. Z uwagi na wadliwie przeprowadzone postępowanie bez wyjaśnienia czy Spółdzielni "[...]" przysługuje status strony postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Grodziskiego nr [...] z dnia 10 lipca 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, Sąd uznał, że skarga jest zasadna i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił decyzję organów obu instancji. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła "[...]" [...] w Grodzisku Mazowieckim. Zaskarżając go w całości, zarzuciła mu naruszenie art. 28 kpa w związku z ustawą o spółdzielniach mieszkaniowych z dnia 15 grudnia 2000 r. ( Dz. U. Nr 4 z 2001 r. z późn. zm.) w części dotyczącej rodziału 21 spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, w szczególności art. 17 2 ust. 1 i 17 14 ust. 1 i wniosła o uchylenie go w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, iż niesłuszne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż Spółdzielnia "[...]", posiadając spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu użytkowego nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. a jedynie interes faktyczny. Sąd dokonał błędnej i powierzchownej wykładni statusu "[...]" na gruncie wskazanych powyżej przepisów o spółdzielniach mieszkaniowych, która spółdzielczy własnościowy lokal wymienia jako jeden z tytułów prawnych do posiadania lokalu, jako własności podlegającej możliwości dysponowania nią we wszelkich przewidzianych prawem cywilnym formach. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. W. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że podniesione w niej zarzuty są całkowicie bezzasadne i nie zasługują na uwzględnienie. W jej uzasadnieniu wskazano, iż spółdzielcze prawo do lokalu użytkowego ( przydział ) jest ograniczonym prawem rzeczowym, podlegającym obrotowi prawnemu, ale nie dającym żadnego tytułu prawnego do nieruchomości Grodziskiej Spółdzielni Mieszkaniowej, na której posadowiony jest budynek sąsiadujący ze sporną inwestycją. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja uchylająca decyzję pierwszej instancji i jednocześnie stwierdzająca nieważność decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu administracji jest postępowaniem w nowej sprawie. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Konsekwencją rozpoznania nowej sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy pochodzi on od strony. Stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia ( tak np. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1999 r., IV SA/Wa 2520/98, lex nr 48669). Zatem nie zawsze zachodzić musi tożsamość podmiotów występujących w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że "[...]" [...] w Grodzisku Mazowieckim nie była stroną w postępowaniu zwykłym zakończonym decyzją Starosty Grodzieńskiego z dnia 10 lipca 2003r. Zatem występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji powinna wskazać przepis prawa materialnego, na podstawie którego wywodzi swój interes prawny w domaganiu się wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Natomiast rzeczą organu, do którego wpłynął wniosek było w postępowaniu wstępnym zbadanie legitymacji "[...]" do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Grodzieńskiego nr [...] z dnia 10 lipca 2003r., której adresatem był J. W.. Kwestia ta powinna być także przedmiotem rozważań organu drugiej instancji w postępowaniu odwoławczy. Wymaga dodania, że do dnia 10 lipca 2003 r. status podmiotu do bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę określany był w oparciu o art. 28 kpa, stanowiący, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast od dnia 11 lipca 2003 r., więc po dacie wydania kwestionowanej decyzji Starosty Grodzieńskiego, krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę określa wprost art. 28 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego, w myśl którego stronami są: inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Relacja między tymi przepisami jest taka, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 kpa zostało w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Z podanych wyżej względów za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż ustalenie interesu prawnego [...] wymagało podjęcia czynności w postępowaniu wyjaśniającym, czego organy budowlane obu instancji nie uczyniły, pomimo że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że "[...]" posiada ograniczone prawo rzeczowe z tytułu spółdzielczego prawo do lokalu użytkowego – pawilonu handlowego – posadowionego na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym Grodziskiej Spółdzielni Mieszkaniowej. W warunkach tych nie można odmówić trafności, przyjętemu przez Sąd poglądowi, że posiada ona jedynie interes faktyczny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wywodzenie interesu prawnego z ograniczonego prawa rzeczowego w świetle cytowanego powyżej art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie jest możliwe w sytuacji, gdy ustawodawca wprost w nim wskazał podmioty, którym przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast na gruncie art. 28 kpa, który w tego rodzaju sprawach miał zastosowanie do dnia 10 lipca 2003 r., wykazanie statusu strony wiązało się ze wskazaniem konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego miałby wynikać interes prawny podmiotu występującego z żądaniem wszczęcia postępowania nadzwyczajnego Z tych wszystkich względów, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.