II OSK 717/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak ( spr. ) Sędzia del. NSA Jerzy Dudek Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Agencji Nieruchomości Rolnych i Polskiego Związku Łowieckiego z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1574/08 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Łowieckiego z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia z wydzierżawienia i przekazania w zarząd obwodu łowieckiego oddala skargi kasacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Polskiego Związku Łowieckiego z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia z wydzierżawienia i przekazania w zarząd obwodu łowieckiego, wyrokiem z dnia 19 grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1574/08 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], a także orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji orzekł, że decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Minister Środowiska wyłączył z wydzierżawienia i przekazał w zarząd Zarządowi Głównemu Polskiego Związku Łowieckiego obwód łowiecki nr 211 położony w województwie wielkopolskim. Następnie Minister Środowiska postanowieniem dnia [...] maja 2008 r. nr [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Z kolei decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Minister Środowiska uchylił własną decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. Następnie Minister Środowiska decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez Polski Związek Łowiecki, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Polski Związek Łowiecki podnosząc zarzut naruszenia art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie. Ponadto – odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. – zwrócił uwagę, że w przypadku podejmowania decyzji w trybie art. 127 § 3 k.p.a. nie ma zastosowania nakaz wyłączenia pracownika przewidziany w powołanym przepisie, gdyż obie decyzje zostają wydane przez ten sam organ. Na poparcie tego stanowiska organ powołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Stwierdzając nieważność wskazanych na wstępie decyzji Sąd I instancji wskazał, że w przypadku przewidzianym w przepisie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., na podstawie którego wydano decyzję z dnia [...] lipca 2008 r., organ nie wydaje dwóch odrębnych decyzji, tylko w jednej decyzji kończącej wznowione postępowanie zawiera dwa rozstrzygnięcia: o uchyleniu decyzji dotychczasowej oraz (nowe rozstrzygnięcie) o istocie sprawy. Rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. jedynie o uchyleniu decyzji ostatecznej kończącej wznowione postępowanie, bez jednoczesnego podjęcia rozstrzygnięcia o istocie sprawy stanowi rażące naruszenie tego przepisu. Poprzedzająca zaskarżoną decyzję, decyzja Ministra Środowiska z dnia 18 lipca 2008 r. uchyla jedynie decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. Nie zawiera natomiast rozstrzygnięcia co do istoty postępowania wszczętego wnioskiem Zarządu Głównego Polskiego Związku Łowieckiego o przekazanie w zarząd obwodu łowieckiego nr 211 znajdującego się w województwie wielkopolskim. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Polski Związek Łowiecki oraz Agencja Nieruchomości Rolnych. Polski Związek Łowiecki zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez pominięcie w wyroku i jego uzasadnieniu faktu naruszenia tego przepisu w toku postępowania administracyjnego. W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części I i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania. Agencja Nieruchomości Rolnych podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że zaskarżona decyzja powinna zawierać dwa elementy tj. uchylenie decyzji dotychczasowej i rozstrzygnięcie istoty sprawy. W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpatrzenie skargi kasacyjnej na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku oraz oddalenie skargi na decyzję. Agencja wniosła także o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedziach na skargi kasacyjne Prokuratur Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu wniósł o ich oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionych skarg kasacyjnych w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, odnosząc się do zarzutu kasacyjnego sformułowanego przez pełnomocnika fachowego Agencji Nieruchomości Rolnych w Warszawie, odnośnie naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu niewłaściwej jego wykładni, co spowodowało naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, należy stwierdzić, że jest to zarzut całkowicie chybiony. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem w pełni wykładnię zastosowaną w tej sprawie przez Sąd I instancji zgodną z linią orzecznictwa sądów administracyjnych. Wynika to z tego, że decyzja ostateczna wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może oczywiście ograniczyć się do uchylenia dotychczasowej decyzji. Oznacza to, że wydanie na podstawie powyższego przepisu decyzji ostatecznej, w której osnowie (rozstrzygnięciu) uchyla się tylko dotychczasową decyzję i nie orzeka się o istocie sprawy, stanowi rażące naruszenie tego przepisu. Dlatego też, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania właściwy organ wydał decyzję nie przewidzianą w przepisach k.p.a., to spowodował wystąpienie okoliczności, które stanowią przesłankę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie, co prawidłowo orzekł Sąd I instancji oznacza to, że decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2008 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Dlatego też decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2008 r., która utrzymała w mocy powyższą decyzję z dnia [...] lipca 2008 r., a została wydana po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. także rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dlatego też prawidłowo Sąd I instancji orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W odniesieniu do zarzutu kasacyjnego podniesionego w skardze kasacyjnej przez pełnomocnika fachowego Polskiego Związku Łowieckiego w zakresie naruszenia przez Sąd I instancji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. czyli prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy należy stwierdzić, że jest on także chybiony. Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, należy stwierdzić, że uchwała 7 Sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06 (opubl. ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 87) stanowi tylko o tym, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu, które zostało wszczęte na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Oznacza to, że w żadnym przypadku powyższa uchwała NSA nie odnosi się do kwestii wyłączenia od załatwienia sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. organu monokratycznego, a więc także osoby piastującej funkcję ministra. Po drugie, Skład Siedmiu Sędziów NSA, który przejął sprawę do rozpoznania (sygn. akt OPS 3/07) po wpłynięciu do niego postanowienia NSA z dnia 12 czerwca 2007 r. (sygn. akt II OSK 886/06) z powodu nadal występujących wątpliwości przedstawił w tym zakresie pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu. Było ono następujące: "czy art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 90, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 27 § 1 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim ogranicza wyłączenie członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do członka kolegium, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji jest zgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?" Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07 (Dz.U. Nr 229, poz. 1539) orzekł, że "art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej". Oznacza to, co także podkreślił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu swojego wyroku, że nie dotyczy to wyłączenia pracownika organu monokratycznego, czy też samego organu monokratycznego, np. ministra, w przypadku rozpatrywania przez niego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Ponadto Trybunał Konstytucyjny orzekł, że jeżeli prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to w świetle zasady exceptiones non sunt extentendae, wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco. Oznacza to, że nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika organu. Dlatego też jeśli rozpatrywany jest ponownie wniosek przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), to należy ocenić, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika. W tym zakresie skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie podziela stanowisko zawarte także m.in. w wyroku NSA z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt II GSK 696/08, Lex nr 522556 oraz w wyroku NSA z dnia 9 czerwca 2009 r. (sygn. akt II OSK 961/08), a więc ukształtowanej w tym przedmiocie linii orzecznictwa NSA z następujących powodów. Po pierwsze, nie do przyjęcia jest stanowisko, w świetle którego przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) będą miały odpowiednie zastosowanie lub też nie, w zależności od tego, czy decyzja organu I instancji została wydana przez osobę, która piastuje funkcję organu monokratycznego, czy też przez pracownika tego organu działającego z jego upoważnienia (art. 268a k.p.a.). Po drugie, nie należy "utożsamiać" kontroli instancyjnej decyzji administracyjnej, z prawem strony do jej zaskarżenia. Trzeba bowiem odróżnić powtórne rozpoznanie sprawy przez inny organ administracji publicznej od ponownego jej rozpatrzenia z woli ustawodawcy przez ten sam organ, który zaskarżoną decyzję wydał, czyli w istocie jest to swoista "autokontrola decyzji" w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Po trzecie, w trybie art. 127 § 3 k.p.a. przedmiotową decyzję wydaje pracownik, który jest związany z danym organem administracji publicznej o charakterze monokratycznym, np. ministrem, stosunkiem podległości służbowej, a w szczególności osobowej. Oznacza to, że musi uwzględniać stanowisko organu jak i jego piastuna dotyczące wykładni czy też stosowania prawa także przy załatwianiu danej sprawy, czyli nie jest w tym zakresie niezawisły, biorąc pod uwagę także układ dekoncentracji wewnętrznej danego organu. Ponadto przyznanie przez ustawodawcę kompetencji danemu organowi powoduje, że w postępowaniu administracyjnym ma on status organu administracji publicznej, a nie oczywiście jego pracownika. Dlatego też dany organ nie może być w tym przypadku uznany za pracownika organu. Stąd, nie można także do niego stosować art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej. Jest to bowiem dozwolone tylko wówczas gdy dany pracownik organu jest jednocześnie stroną przedmiotowego postępowania, czyli jego dotyczy sprawa, która jest przedmiotem tego postępowania (art. 25 § 1 i § 2 k.p.a.). Po czwarte, zastosowanie trybu z art. 127 § 3 k.p.a. oznacza tak jak w przedmiotowej sprawie przyznanie kompetencji do jej załatwienia tylko właściwemu ministrowi, czyli brak jest ustawowych przesłanek do stosowania jego wykładni rozszerzającej w celu pozbawienia go kompetencji w drodze instytucji wyłączenia. Należy także przypomnieć, że w żadnym przypadku ustawodawca nie zezwala żeby kompetencja przyznana danemu organowi, a więc także ministrowi, przeszła na jego aparat pomocniczy. Dlatego też brak jest podstaw prawnych do przyjęcia stwierdzenia o pozbawieniu ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w drodze wykładni rozszerzającej art. 127 § 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Należy podkreślić, że ustawodawca może orzec o wyłączeniu w tym zakresie od załatwienia sprawy organu administracji publicznej, a więc także w istocie wyłączenia każdego jego pracownika, co w praktyce spowoduje pozbawienie kompetencji do realizacji nałożonych na niego zadań publicznych. Celem prawa procesowego, a więc w tym zakresie art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie jest bowiem pozbawienie możliwości działania właściwych organów administracji publicznej lecz realizacja norm prawa materialnego. Dlatego też brak jest podstaw prawnych do uznania zarzutu kasacyjnego, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny z powodu braku usprawiedliwionych podstaw oddalił obie skargi kasacyjne.