VII SA/Wa 342/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2010 r. sprawy ze skargi Starosty J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę przy wydawaniu decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Starosty J. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 35 ust. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wymierzył Staroście J. karę w wysokości 2000 zł (słownie: dwa tysiące złotych) za 4 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...], udzielającej L. C. pozwolenia na budowę budynku garażowego trzystanowiskowego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] obr. [...] położonej w J. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że przy wydaniu pozwolenia na budowę został przekroczony o 4 dni termin, wynikający z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Podał, iż zgodnie z ww. przepisem, w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi w drodze postanowienia karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Organ pierwszej instancji stwierdził, iż wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął w dniu [...] listopada 2008 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego organ nałożył obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości do dnia 14 stycznia 2009 r. Inwestor uzupełnił dokumenty w dniu 14 stycznia 2009 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. organ zawiesił postępowanie administracyjne. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. organ podjął zawieszone postępowanie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorowi pozwolenia na budowę. Organ określił rzeczywisty czas wydania decyzji, liczony od dnia następnego od wpływu wniosku do daty wydania decyzji, jako 142 dni. Podał, iż odliczeniu od tego okresu podlegają terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania oraz okresy opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Jako przyczyny niezależne od organu, podlegające odliczeniu w niniejszej sprawie organ wskazał: okres wynikający z postanowienia wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, wzywającego do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym (od [...] stycznia 1 2009 r. do [...] stycznia 2009 r, tj. 7 dni) oraz okres zawieszenia postępowania administracyjnego (od [...] stycznia 2009 r. do [...] marca 2009 r., tj. 66 dni). Stwierdził, że nie podlegają odliczeniu od 65 dniowego terminu okresy przewidziane dla dokonania zwykłych czynności procesowych, wykonywanych przez organ w ramach obowiązków związanych z prowadzeniem postępowania, w tym - nie podlega odliczeniu 7-dniowy okres do wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia Starosty J., uchylił powyższe postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej kary i ustalił wysokość kary na 1500 zł. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, iż od okresu trwania całego postępowania należało odjąć czas od dnia [...] stycznia 2009 r. (tj. od wydania postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego) do dnia [...] marca 2009 r. (tj. do podjęcia zawieszonego postępowania), a nie jak przyjął Wojewoda - od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] stycznia 2009 r. i od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] marca 2009 r. Organ podał, iż Wojewoda wydając postanowienie o nałożeniu kary prawidłowo ustalił okoliczności, podlegające odliczeniu od biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, jednak nieprawidłowo obliczył czas trwania tych okoliczności. W ocenie organu odwoławczego, zwłoka organu w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę jest mniejsza, gdyż w sprawie doszło do 3-dniowego przekroczenia terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Starosta J., zarzucając naruszenie art. 35 ust. 6 w związku z art. 35 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a w konsekwencji -nieprawidłowe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a także nieprawidłowe określenie podstawy prawnej postanowienia, dotyczącej wprost decyzji i odwołań. Skarżący zwrócił się o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego zgodnie z zapisami art. 38 ust. 8 prawa budowlanego od wyliczonego terminu 142 dni należy odjąć: 1. okres od [...].01.2009 r. do [...].01.2009 r. - 7 dni (opóźnienie spowodowane z winy strony i przyczyn niezależnych od organu), 2. okres od [...].01.2009 r. do [...].03.2009 r. - 78 dni (okres zawieszenia postępowania oraz okres przewidziany w przepisach prawa na dokonanie określonych czynności - 7 dni dla stron), 3. okres od [...].03.2009 r. do [...].04.2009 r. - 14 dni (opóźnienie spowodowane z winy strony i z przyczyn niezależnych od organu oraz okres przewidziany w przepisach prawa na dokonanie określonych czynności -wymóg art. 10 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga Starosty J. jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zarówno zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. jak i poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. zostały wydane z naruszeniem art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Organ nie wliczył bowiem do terminu 65 dni wynikającego z przepisu prawa terminu do ewentualnego wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Materialnoprawną podstawą w/w rozstrzygnięć jest art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Nałożony w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane obowiązek wydania w 65 -dniowym terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Określenie w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi w istocie rzeczy gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie. A zatem wniosek ten powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu. Ustawodawca przewidział jako zasadę obowiązek zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę najpóźniej w 65 - tym dniu od dnia wpłynięcia wniosku w tym przedmiocie i sankcję za przekroczenie tego terminu w postaci kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno - budowlanej - pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania - nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do takich przypadków odnosi się przepis art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do 65 - dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Należy jednak podkreślić, że przepis ten, będący dokładnym powtórzeniem reguły zawartej w art. 35 § 5 kpa nie stanowi podstawy do odliczenia terminów wszelkich tych czynności organu administracji publicznej, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na to postępowanie, nie wymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Nie można będzie zatem uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, nieuzasadnione oczekiwanie organu na pismo, które nie ma wpływu na bieg sprawy, czy zasięganie porady organów nadrzędnych co do sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 17 marca 1988 r. SAB/Gd 14/87 publ. ONSA 1988 Nr 1, poz. 41). W ocenie Sądu za taką czynność będzie można natomiast uznać wydanie przez organ architektoniczno - budowlany postanowienia w przedmiocie podjęcia zawieszonego uprzednio postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Wydanie postanowienia w przedmiocie podjęcia zawieszonego uprzednio postępowania jest co prawda czynnością, która nie wstrzymuje biegu terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże nie można przyjąć - tak jak to uczyniły organy obu instancji - że procesowy termin 7 dni do wniesienia zażalenia na to postanowienie, nie jest terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 101 § 3 kpa na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania stronie przysługuje zażalenie. Skutek prawny w postaci podjęcia postępowania administracyjnego ustawodawca wiąże więc z ostatecznym charakterem postanowienia wydanego w tym przedmiocie. W związku z tym, wydanie decyzji w okresie, w którym możliwe jest wniesienie przez stronę zażalenia oznaczałoby przedwczesne, a w konsekwencji niedopuszczalne prowadzenie postępowania i wydawanie rozstrzygnięć merytorycznych w sprawie pozwolenia na budowę. Ponadto zauważyć należy, iż prawo strony do wniesienia w terminie 7 dni zażalenia w toku postępowania administracyjnego na postanowienie o pojęciu postępowania wynika wprost z przepisu prawa tj. art. 101 § 3 kpa w zw. z art. 141 § 2 kpa i zgodnie z art. 7 kpa, art. 8 kpa, 9 kpa i 10 kpa chronione winno być ono przez organy administracji publicznej prowadzące postępowanie, gdyż jednostka w postępowaniu ma prawo do obrony nie tylko wobec decyzji administracyjnej, ale również gdy podjęte w postępowaniu postanowienie organu narusza jej interesy. W tych okolicznościach za zasadną należy więc uznać argumentację strony skarżącej, że prawo stron postępowania do wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu postępowania wiąże organ wydający to postanowienie. Termin 7 dni do wniesienia zażalenia jest terminem wynikającym wprost z przepisów prawa i stosownie do treści art. 35 ust 8 ustawy Prawo budowlane nie może być wliczany do ustawowego terminu załatwienia sprawy w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę tj. 65 dni. Z tych względów należy stwierdzić, że organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie naruszyły omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na mocy art. 152 w/w ustawy orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.