I SA/Sz 137/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Kazimiera Sobocińska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Polańska Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Protokolant Gabriela Porzezińska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz.U. z 2009r. Nr 205, Poz. 1585), utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] nr [...] odmawiającą Z.K. umorzenia należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika i umarzającą postępowanie w odniesieniu do składek finansowanych przez ubezpieczonych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Z.K. zwrócił się do Oddziału ZUS w K. z prośbą o umorzenie zadłużenia z tytułu składek ubezpieczeniowych wskazując, że postanowieniem z dnia [...] Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego umorzył prowadzone przeciwko niemu postępowanie egzekucyjne z uwagi na brak majątku. Ponadto w dniu 4 czerwca 2008r. lekarz orzecznik ZUS stwierdził u Z.K. częściową niezdolność do pracy z uwagi na schorzenie narządu wzroku. Niezdolność powstała kiedy nie otrzymywał już zasiłku rehabilitacyjnego, które to prawo utracił w dniu 29 lutego 2008r. Obecnie stara się o rentę z tytułu niezdolności do pracy. Żona wnioskodawcy jest osobą bezrobotną. Małżonkowie K. posiadają cztery córki, wszystkie uczące się, ale dwie starsze uzyskują dochód. Rozpoznający sprawę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustalił, że zadłużenie Z.K. dotyczy składek na jego własne ubezpieczenie jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą oraz składek na zatrudnionych przez niego pracowników i stwierdził, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek w myśl art. 30 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych nie stosuje się przepisów o umorzeniu, dlatego w decyzji wydanej w pierwszej instancji w tym zakresie postępowanie zostało umorzone. Natomiast w odniesieniu do składek własnych Z.K. odmówił ich umorzenia. W odwołaniu od tej decyzji Z.K. podniósł, że stanowisko ZUS jest niezasadne z punktu widzenia obowiązującego prawa i sprzeczne z ustaleniami faktycznymi dokonanymi w toku prowadzonego postępowania w sprawie umorzenia zadłużenia. Rozpoznając ponownie sprawę Prezes ZUS podkreślił, że skorzystanie z umorzenia należności z tytułu składek uzasadnione jest wówczas gdy faktycznie nie ma szansy na odzyskanie należności przed upływem okresu przedawnienia, bądź z uwagi na szczególną sytuację zobowiązanego. W świetle art. 28 ustawy dnia 13 października 1988r. o systemie ubezpieczeń społecznych możliwość umorzenia należności jest uprawnieniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a nie obowiązkiem. Oznacza to, że ustawodawca upoważnił Zakład do orzekania o umorzeniu pozostawiając mu ocenę w oparciu o całokształt sprawy, czy w konkretnym przypadku występują okoliczności uzasadniające zastosowanie ulgi w postaci umorzenia dłużnikowi określonych zobowiązań. Przyznając, że sytuacja wnioskodawcy jest trudna stwierdził jednak, że zarówno wnioskodawca jak i jego żona są w wieku aktywności zawodowej, a z dokumentów nie wynika, by istniały względy zdrowotne, które uniemożliwiają bądź ograniczają możliwości zawodowe małżonków K. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podniesiony został zarzut naruszenia art. 28 ust.1-3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a także naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107§ 3. W uzasadnieniu skargi wskazano, że stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji w ramach dozwolonej uznaniowości nosi cechy dowolności. Przedłożone bowiem przez skarżącego dokumenty obrazują bardzo trudną sytuację i zostały ocenione przez organ sprzecznie z ich treścią. Skarżący stwierdził, że nie może być tak, że przy spełnieniu ustawowych kryteriów kwalifikujących do umorzenia należności, Organ dokonuje oceny, że umorzenie jest przedwczesne z uwagi na okres przedawnienia. Oczekiwanie na ewentualną poprawę sytuacji płatniczej, jak stwierdził skarżący wykracza poza ustawowe wymogi zastosowania umorzenia - przy znanej Organowi sytuacji zdrowotnej oraz rodzinnej skarżącego. Uznaniowość decyzji, w ocenie skarżącego, nie sprowadza się do hipotetycznych możliwości oraz do kryteriów formalnych. Musi ona wiązać się z aktualną sytuacją materialną, majątkową i rodzinną strony ubiegającej się o umorzenie zaległości. Skarżący powołał się też na wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2008r. sygn. akt V SA/Wa 2949/07. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie zauważyć należy, iż będąc powołanym do sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz sprawując tę kontrolę poprzez orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy, a więc w granicach, jakie zakreślone zostały przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kontroli sądu administracyjnego podlega zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania administracyjnego. Kontrola ta sprowadza się zatem do badania, czy w toku rozpoznawanej sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć co najmniej istotny wpływ na jej wynik. Nie należy natomiast do kompetencji sądu administracyjnego rozstrzyganie samej sprawy administracyjnej. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny, Z.K. wystąpił z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczeniowych zaprzestał w 2007r prowadzenia działalności gospodarczej, jest osobą bezrobotną, bezrobotna jest również jego żona, utrzymują się z wynagrodzenia dwóch starszych córek, nie posiada majątku, prowadzona wobec niego egzekucja należności została umorzona przez Naczelnika Urzędu Skarbowego. Spór w istocie dotyczy wyprowadzonej oceny tych okoliczności w kontekście dopuszczalności umorzenia przedmiotowych należności z tytułu ubezpieczenia społecznego, zdrowotnego i Fundusz Pracy. W związku z tym, iż przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymująca w mocy decyzję tegoż Zakładu, którą odmówiono skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74) należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład w sytuacjach określonych w ust. 2-4. I tak, należności te mogą być umarzane zasadniczo tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w przypadkach enumeratywnie tam wyliczonych, a mianowicie wtedy, gdy: - dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; - sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; - nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; - nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; - wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; - naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; - jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. O ile powyższa regulacja, dotycząca możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z powodu ich całkowitej nieściągalności, odnosi się do wszystkich podmiotów zobowiązanych do ich uiszczenia, o tyle w odniesieniu do osób ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, a więc osób płacących składki na własne ubezpieczenie społeczne, omawiana ustawa przewiduje również możliwość umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, co może mieć miejsce w uzasadnionych przypadkach (art. 28 ust. 3a), których wskazanie pozostawiła ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, upoważniając go w art. 28 ust. 3b, aby w drodze rozporządzenia określił szczegółowe zasady tego umarzania, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających to umorzenie przy wzięciu pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Działając na mocy powyższego upoważnienia Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał w dniu 31 lipca 2003 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), w którym to rozporządzeniu zawarta została zasada (§ 3 ust. 1), że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: - gdy opłacenie tych należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; - poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; - przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Stanowiąc takie materialnoprawne podstawy do orzekania w sprawie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, co dokonać się winno na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, kompetencję do tego orzekania ustawa o systemie o ubezpieczeń społecznych powierzyła, jak to wynika nie tylko z powołanego wyżej przepisu art. 28 ust. 1, ale także z przepisu art. 83 ust. 1, Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Z przepisów tych wynika, że o ile decyzja o umorzeniu składek na ubezpieczenie społeczne z powodu ich całkowitej nieściągalności może zostać wydana zarówno z inicjatywy samego Zakładu ("z urzędu"), jak i z inicjatywy zobowiązanego, o tyle decyzja o umorzeniu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami tychże składek, wydawana pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, zapaść może wyłącznie na wniosek zobowiązanego, skoro możliwym jest to tylko wtedy, "jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny", jak chce tego przepis § 3 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, co w szczególności ma miejsce w razie wykazania którejkolwiek z sytuacji w przepisie tym dalej przywołanych. W przypadku obu rodzajów przesłanek umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne (całkowita nieściągalność, ważny interes osoby zobowiązanej) ustawodawca Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych pozostawił swobodę w uznaniu zasadności podstaw umorzenia, stanowiąc o możliwości, a nie konieczności zastosowania tej ulgi w razie zaistnienia mających ją uzasadniać zdarzeń, co podejmowanym w tym zakresie decyzjom nadaje charakter tzw. decyzji uznaniowych. Mając zatem na uwadze to, że uznaniowy charakter omawianych decyzji ograniczony został przez prawodawcę kierunkowymi dyrektywami wyboru rozstrzygnięcia, jakim są całkowita nieściągalność, niemożność opłacenia należności z powodu zagrożenia ciężkimi skutkami dla zobowiązanego i jego rodziny, w tym m.in. niemożnością zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, istotnym jest, aby w procesie dochodzenia do tego wyboru dokonujący go organ uwzględniał te kierunkowe dyrektywy w oparciu o wszechstronnie zgromadzony materiał dowodowy, wskazany głównie przez zobowiązanego i przez organ należycie zweryfikowany, oraz w oparciu o jego wszechstronną ocenę, która swój zewnętrzny wyraz winna znaleźć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wskazującym na ewentualny brak prawnych przesłanek do zastosowania umorzenia względnie na racjonalne przyczyny uznania, że przesłanki te nie dają wystarczających podstaw do zastosowania żądanej ulgi. Ewentualny brak takiego uzasadnienia zasadnym czyni wniosek, iż rozstrzygnięcie o odmowie zastosowania ulgi oparte zostało nie na racjonalnym uznaniu, lecz podyktowane zostało dowolnością ocen. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zdaniem Sądu, organ prawidłowo ustalił i następnie uzasadnił, iż w stosunku do skarżącego nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy z uwagi na brak trwałej i całkowitej ich nieściągalności. Nie przemawia też za tym ważny interes skarżącego. Jak to wyjaśnił organ w swoich decyzjach jakkolwiek skarżący nie prowadzi obecnie działalności gospodarczej, to na dzień dzisiejszy brak jest dowodów, na to by schorzenia uniemożliwiały lub ograniczały podjęcie zatrudnienia w zawodzie poprzednio wykonywanym bądź w innym, nie ma też podstaw do twierdzenia aby skarżący był niezdolny do pracy. Pomimo tego, iż osiągany przez córki skarżącego dochód stanowi jedyne źródło utrzymania dla rodziny należy pamiętać, iż nawet jeżeli występuje któraś z wymienionych w art. 28 ust. 3 sytuacji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma obowiązku umorzenia należności, jeżeli uzna, że istnieją szanse na ich wyegzekwowanie zaś decyzja, o której stanowi art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt II GSK 141/07, LEX nr 368197). Umorzenie bowiem należności może nastąpić tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności a w uzasadnionych przypadkach pomimo braku całkowitej nieściągalności zaś przepis art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie stanowi podstawy umorzenia należności z tytułu składek, jeżeli dłużnik ma realne możliwości uzyskiwania dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II UK 216/06, OSNP 2008/13-14/202). W okolicznościach niniejszej sprawy stanowisko organu o możliwości uzyskania dochodów przez skarżącego uznać należy za zasadne. Uznając w tych warunkach, że zaskarżona decyzja ostateczna odpowiada przepisom prawa z przyczyn wyżej wskazanych, Sąd na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.