I OSK 1386/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Nowej Soli od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Go 98/10 w sprawie ze skarg R. W. i Prokuratora Rejonowego w Nowej Soli na uchwałę Rady Miejskiej w Nowej Soli z dnia 11 grudnia 2009 r. nr LIV/339/09 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez Gminę Nowa Sól – Miasto oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Go 98/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpatrzeniu skarg R. W. i Prokuratora Rejonowego w Nowej Soli na uchwałę Rady Miejskiej w Nowej Soli z dnia 11 grudnia 2009 r., nr LIV/339/09 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez Gminę Nowa Sól – Miasto, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Rada Miejska w Nowej Soli w dniu 11 grudnia 2009 r. podjęła uchwałę nr LIV/339/09 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez Gminę Nowa Sól - Miasto. W uchwale tej wskazano, między innymi, że występujące w jej treści określenie "podstawa programowa" używa się w rozumieniu rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U z 2009 r. Nr 4, poz.17). Natomiast przez "opłatę miesięczną" należy rozumieć wysokość opłaty ponoszonej na dziecko za świadczenia realizowane ponad czas podstawy programowej wychowania przedszkolnego ustalanej na podstawie stawki godzinowej oraz deklarowanej przez rodziców lub prawnych opiekunów liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu (§ 2 ust. 1 oraz ust. 4 pkt 2 uchwały). W rozdziale 2 uchwały wskazano, że usługi świadczone przez przedszkola publiczne w Gminie Nowa Sól-Miasto w zakresie podstawy programowej określonej w powołanym wyżej Rozporządzeniu są realizowane bezpłatnie w wymiarze 7 godzin dziennie w godzinach od 6.00 do 13.00 (§ 3 ust. 1). Za zajęcia świadczone przez przedszkole ponad czas realizacji podstawy programowej w godzinach od 13.00 do 16.00, a obejmujące następujące zajęcia opiekuńczo - wychowawcze i dydaktyczne: 1) gry i zabawy edukacyjne wspomagające rozwój psychofizyczny, emocjonalny i społeczny dziecka; 2) zabawy aktywizujące oraz badawczo - rozwijające zainteresowania otaczającym światem; 3) zabawy plastyczne, muzyczne, teatralne, twórcze i inne, rozwijające zdolności dzieci oraz zaspakajające ich potrzebę aktywności i zainteresowania; 4) gry i zabawy ruchowe, wspomagające rozwój fizyczny dziecka; ustalono opłatę za 1 godzinę realizacji tych zajęć w wysokości 3,00 zł, naliczaną za każdą rozpoczętą godzinę ponad czas realizacji podstawy programowej (§ 3 ust. 2 pkt 1 do 4). Miesięczną wysokość opłaty za czas realizacji świadczeń ustalono na podstawie stawki godzinowej, o której mowa w § 3 oraz deklarowanej przez rodziców lub prawnych opiekunów dziecka liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas realizacji podstawy programowej. Za czas nie wykorzystania przez dzieci świadczeń określonych w § 3 pobrana opłata miała podlegać zwrotowi (§ 4). W § 5 uchwalono, że zakres świadczeń, zasady pobierania opłat miesięcznych za świadczenia, termin obowiązywania umowy oraz warunki jej wypowiadania, określa umowa cywilnoprawna zawierana pomiędzy dyrektorem a rodzicami lub prawnymi opiekunami. W rozdziale 3 ustalono zasady przyznawania ulg w opłatach miesięcznych za świadczenia realizowane w przedszkolu uzależniając je od złożenia wniosku oraz wykazania dochodu mniejszego niż tzw. kryterium dochodowe lub trudnej sytuacji materialnej i losowej, uczęszczania więcej niż jednego dziecka do przedszkola, bądź niepełnosprawności (§ 6). Skargą z dnia 7 stycznia 2010 r. R. W. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości podnosząc, że zawarte w uchwale przepisy istotnie naruszają prawo to jest - art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Ta sama uchwała stała się przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Nowej Soli, który wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej rozdział 2 § 3 ust. 2 pkt 1 – 4 oraz § 5 zarzucając istotne naruszenie prawa to jest art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uwzględniając skargi na powyższą uchwałę stwierdził, że kwestią kluczową, która prowadziła do stwierdzenia istotnego naruszenia uchwałą wynikającego art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zakresu upoważnienia ustawowego jest niezachowanie zasad czytelności stanowionego prawa oraz ekwiwalentności. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdzono, że uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodzi w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Ponadto wskazano na konieczność precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń. W ocenie WSA, obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica lub opiekuna prawnego dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy zaś szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Uchwała w tym względzie winna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca uzasadniona i możliwa do zweryfikowania. Zaskarżona uchwała, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, nie odpowiada wskazanym wyżej wymogom, gdyż generalizuje ona zakres ponadprogramowych zajęć przez odwołanie się do pojęć obecnych również w podstawie programowej lub prowadzi do istotnych wątpliwości w rozróżnianiu desygnatów określonych w § 3 ust. 2 pkt 1 do 4 tej uchwały. Paragraf § 3 tej uchwały nie zawiera wskazanej konkretyzacji świadczeń objętych odpłatnością w dwóch jej powiązanych aspektach czyli takiego określenia "zajęć ponadprogramowych" by nie rodziło ono wątpliwości co do zakresu ich pokrywania się z zajęciami wymienionymi w załączniku nr 1 do Rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. obszarów, w szczególności zaś form wychowania i wspomagania rozwoju umysłowego dzieci. Nie zawiera także analizy ekonomicznej i indywidualizacji świadczeń wykraczających poza podstawę programową, co jest podstawowym warunkiem kontroli ekwiwalentności opłat za świadczenia. Brak jest powiązania godzinowej wysokości opłaty za wskazane "świadczenia ponadprogramowe" z ich realnym kosztem. Przyjęcie w § 3 ust. 2 abstrakcyjnie ujmowanej typizacji zajęć i przyporządkowanie im w § 4 uchwały godzinowej opłaty stałej wyłącznie zależnej o czasu ich realizowania (w godzinach od 13 do 16) uniemożliwia adresatom uchwały rozpoznanie, a zatem także kontrolę, czy w opłacanych zajęciach mieszczą się rzeczywiście świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione w załączniku nr 1 do rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej oraz jakie są ich rzeczywiste koszty. Taka konstrukcja świadczeń oraz odpowiadającej im opłaty stałej nie dostarcza także precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej. Sąd I instancji zgodził się również z poglądem skarżących, że przewidziany w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zakres kompetencji Rady Gminy nie zawiera możliwości ustanowienia (przenoszenia części) kompetencji na rzecz innego podmiotu, zarówno dotyczących określania zakresu, jak i zasad pobieranych świadczeń. Kwestionowany przepis § 5 uchwały, na tle przepisów go poprzedzających, rodzi także wątpliwości, co do zakresów ich wzajemnej relacji. Możliwa jest bowiem interpretacja, że kompetencja w nim wymieniona obejmuje wszystkie elementy przedmiotowe świadczeń objętych jej § 3. Świadczy to o istotnej wadliwości § 5 uchwały. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła Rada Miejska w Nowej Soli, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, ewentualnie uchylenia wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w zw. z załącznikiem nr 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół poprzez przyjęcie, iż w świetle tych przepisów, określenie zajęć przedszkoli publicznych w zakresie przekraczającym podstawę programową wychowania przedszkolnego w Gminie Nowa Sól – Miasto wymienionych w § 3 ust. 2 uchwały jest nieprecyzyjne i nie zawiera konkretyzacji zajęć, ustalona opłata jest opłatą stałą. Wskazany zabieg legislacyjny narusza zasadę czytelności stanowionego prawa i ekwiwalentności. Tym samym przyjęcie przez Sąd I instancji, że w uchwale Rada Miejska winna precyzyjnie określić poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową, a także co się składa na każde z tych świadczeń oraz ustalić opłatę tak, aby powiązać godzinową stawkę opłaty za wskazane zajęcia z ich realnym kosztem; b) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez niezastosowanie i wywiedzenie przez to błędnego stwierdzenia przez Sąd I instancji, że Rada Miejska wbrew upoważnieniu do stanowienia aktu prawa miejscowego powinna zawrzeć w uchwale analizę ekonomiczną i indywidualizację świadczeń wykraczających poza podstawy programowe pomimo braku kompetencji Rady do takiej regulacji w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty; c) § 134 i 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w zw. z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty i § 8, 9 i 10 ust. 2 pkt 4 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) poprzez niezastosowanie, które doprowadziło Sąd I instancji do uznania, że Rada Miejska zobligowana jest określić w uchwale szczegółowo za jakiego rodzaju świadczenia przekraczające podstawy programowe opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenia składa, a także że Rada wbrew braku upoważnienia przeniosła na dyrektorów przedszkoli kompetencje do określenia zakresu i zasad pobieranych opłat; d) art. 11 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114) przez niezastosowanie, które doprowadziło Sąd I instancji do uznania, że gmina wbrew zaplanowanym środkom budżetowym na rok 2009 i 2010 – w tym wpłat za odpłatne usługi przedszkoli – powinna finansować korzystanie bezpłatnie przez dzieci z usług przedszkoli miejskich ponad czas realizacji 5 godzinnej podstawy programowej pomimo, iż takie działanie stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( zwanej dalej p.p.s.a.), zgodnie z § 1 powołanego artykułu Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Oznacza to, że stanowienie prawa miejscowego przez gminę wymaga upoważnienia ustawowego. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego wynika z powołanej ustawy o samorządzie gminnym (art. 40 ust. 2 i ust. 3 oraz ustaw szczególnych). Przepis art. 14 ust. 5 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiocie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego, gdyż akt ten zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego mieszkańca gminy znajdującego się w określonej w tej normie sytuacji. We wskazanej powyżej sytuacji prawnej przekazanie uprawnień w tym zakresie dyrektorowi przedszkola stanowi rażące naruszenie prawa. Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, stwierdzić należy, że zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. W myśl tego przepisu opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 ustawy. W przepisie art. 6 tej ustawy ustawodawca określił, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które między innymi prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Wskazana wyżej podstawa programowa wynosi zaś nie mniej niż 5 godzin, co wynika z § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001 r. Nr 61, poz. 624). Sąd I instancji zasadnie uznał, że istotne naruszenie prawa polega na braku wykazania przez organ uchwałodawczy, że przedszkole prowadzi nauczanie i wychowanie ponad wymagane minimum programowe, czego konsekwencją jest ustalona w zaskarżonej uchwale opłata. Uchwalając opłatę rada gminy powinna szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest pobierana , co się na opłacane świadczenie składa. Sposób ustalenia odpłatności winien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej stanowiącej załącznik do uchwał, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Powinność precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola ponad podstawę programową i wysokości opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń jest nieodzowna dlatego, że tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy oświatowej, do którego to przepisu ustawodawca odesłał przecież wprost w ramach delegacji z art. 14 ust. 5. Zakres takich bezpłatnych świadczeń wyznaczony jest aktualnie przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51, poz. 458 ze zm.). Obowiązek organizowania w tym zakresie bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach wyznaczonych w załączniku Nr 1 do wspomnianego rozporządzenia MENiS. Opłaty mogą zatem dotyczyć wyłącznie świadczeń nie wymienionych w tym załączniku (np. za żywienie dzieci czy też naukę tańca, gimnastykę korekcyjną bądź języków obcych). Ponadto precyzyjne określenie w uchwałach odpłatnych świadczeń przedszkoli to czytelność usług opiekuńczo-wychowawczych. Wskazanie cen poszczególnych świadczeń ma niebagatelne znaczenie dla rodziców dziecka przy wyborze poszczególnych zajęć dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. a także pozwala prawidłowo ustalić warunki umowy cywilnej zawieranej pomiędzy rodzicami a dyrekcją przedszkola (art. 353 i 487§2 kc). Tych wymogów nie spełnia opłata, której wysokość określono w uchwale. Ustalenie tej opłaty na sztywnym poziomie nie pozwala bowiem na kontrolę, czy w jej ramach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Taki zabieg zmusza też w istocie do ponoszenia wyznaczonej opłaty w każdym przypadku, niezależnie od rozmiaru (czasu korzystania) i charakteru dodatkowych usług opiekuńczo-wychowawczych świadczonych przez konkretne przedszkole publiczne funkcjonujące w mieście. W konsekwencji takiej regulacji doszło do poważnego naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej. Nie uzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 87 ust. 2 i 94 Konstytucji RP oraz § 134 i 135 w zw z §143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej w zw. z art. 14 ust.5 ustawy o systemie oświaty. Opłata za świadczenia prowadzone przez przedszkola publiczne ustalana jest uchwałą rady gminy, zaś kalkulacja opłat powinna znaleźć miejsce w załącznikach do tej uchwały. Załączniki do aktów prawa (rozporządzeń) stanowią bowiem powszechną praktykę legislacyjną. Za bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 2004r. o odpowiedzialności z naruszenie dyscypliny finansów publicznych, gdyż Sąd I instancji nie stosował tych przepisów rozpoznając niniejszą sprawę. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na mocy art. 184 p.p.s.a.