II OSK 875/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 7 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2075/10 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2075/10, po rozpoznaniu skargi H. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Jak wynika z akt sprawy, H. i A. S. pismem z dnia 12 października 2009 r. wystąpili do Wojewody Łódzkiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Opoczyńskiego nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. B. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] w miejscowości M. gmina O. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w spawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Opoczyńskiego z dnia [...] lipca 2009 r. podnosząc w uzasadnieniu, iż nie jest organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, gdyż postępowanie powinno dotyczyć stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z [...] września 2009 r. i w takim przypadku organem właściwym jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Pismem z dnia 26 lipca 2010 r. H. i A. S. wnieśli do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie od ww. decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja, Starosty Opoczyńskiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2009 r. nr [...]. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ wskazał, że w okolicznościach kiedy postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji w wyniku rozpoznania odwołania, to decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności może dotyczyć jedynie decyzji organu odwoławczego. Byt prawny decyzji wydanej przez organ I instancji jest bowiem uzależniony w całości od utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. Ponadto nie ma podstawy prawnej do orzekania o zgodności z prawem decyzji pierwszoinstancyjnej, jeżeli sprawa została ostatecznie załatwiona decyzją odwoławczą. W ocenie organu odwoławczego Wojewoda Łódzki prawidłowo umorzył omawiane postępowanie nieważnościowe, gdyż w chwili jego wszczęcia nie był organem właściwym do jego prowadzenia. Stosownie bowiem do art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Zgodnie natomiast z art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów i wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 sierpnia 2010 r. wniosła H. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2075/10, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem, art. 105 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. Sąd podzielił stanowisko organu, zawarte w zaskarżonej decyzji zgodnie z którym w okolicznościach, kiedy postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji w wyniku rozpoznania odwołania, to decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności może dotyczyć jedynie decyzji organu odwoławczego. Nie ma podstawy prawnej do orzekania o zgodności z prawem decyzji pierwszo instancyjnej, jeżeli sprawa została ostatecznie załatwiona decyzją odwoławczą. Zdaniem Sądu Wojewoda Łódzki nie miał podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, przedmiotem oceny w toku postępowania nieważnościowego winna być decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] (powinno być: z dnia [...] września 2009 r. nr [...]), nie zaś utrzymana nią w mocy decyzja organu powiatowego. Jednakże zdaniem Sądu orzeczenie, w tym przedmiocie nie może brzmieć tak, jak w decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], gdzie umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Opoczyńskiego z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...]. Prawidłowo zredagowanym orzeczeniem, powinno dojść do umorzenia postępowania w w/w przedmiocie ale z zaznaczeniem, że w postępowaniu przed tym organem, a nie ogólnie w danej sprawie. Orzeczenie, sprecyzowane jak w decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], zamykałoby drogę do kontroli decyzji Starosty Opoczyńskiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], w postępowaniu nieważnościowym przed właściwym organem. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2075/10 wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) art. 105 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że decyzja wydana przez Wojewodę Łódzkiego nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. o umorzeniu postępowania wobec uznania przez ten organ bezprzedmiotowości niniejszego postępowania nie zawierała wszystkich niezbędnych składników, podczas gdy je posiadała; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na decyzję GINB z dnia 31 sierpnia 2010 r. podczas gdy skarga powinna ulec oddaleniu; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazówek dla organu ponownie rozpoznającego sprawę co do dalszego postępowania w sprawie. Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. S. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Zarzuty skargi kasacyjnej wskazują na naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), nie zostały jednak uzasadnione w stopniu mogącym wzruszyć zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji. Większość uzasadnienia skargi kasacyjnej stanowi opis przebiegu postępowania przed organami administracji publicznej i streszczenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, co trudno uznać za uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej. W pozostałych zaś czterech zdaniach uzasadnienia skargi kasacyjnej polemizuje się z zaskarżonym rozstrzygnięciem, przywołując orzeczenia sądowe, które jednak nie mogą świadczyć o wadliwości tego wyroku, chociaż dotyczą też umorzenia postępowania administracyjnego. Autorka skargi kasacyjnej, podobnie jak i organy orzekające w postępowaniu administracyjnym najwyraźniej nie zauważają, że bezprzedmiotowość postępowania, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. może wynikać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, co powinno znaleźć swój wyraz w osnowie decyzji wydanej na podstawie ww. przepisu. W zależności bowiem od przyczyny bezprzedmiotowości, postępowanie może być bezprzedmiotowe w danej sprawie, w innym zaś przypadku, jak w omawianym, postępowanie jest bezprzedmiotowe jedynie przed tym organem – Wojewodą Łódzkim, gdyż ten jest organem niewłaściwym. Prawidłowo więc Sąd pierwszej instancji wskazał na wadliwie zredagowaną osnowę decyzji Wojewody Łódzkiego nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., w której zabrakło zaznaczenia, że umarza się postępowanie wszczęte przez Wojewodę Łódzkiego, gdyż jest organem niewłaściwym, a nie, że umarza się postępowanie w sprawie (...). "Należy odróżnić umorzenie postępowania w sprawie (...) od umorzenia postępowania przed organem (...) w sprawie (...), chociaż w jednym i drugim przypadku mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a." (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2011, s. 534, Nb 25). W związku z powyższym żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie znajduje uzasadnienia w konfrontacji z zaskarżonym rozstrzygnięciem sądu i jego uzasadnieniem, z którego wynika, że Wojewoda Łódzki powinien wydać decyzję umarzającą postępowanie wszczęte przez siebie (wszczęte przed Wojewodą Łódzkim) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Opoczyńskiego nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., a następnie sprawę przekazać na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. organowi właściwemu. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.