V SA/Wa 451/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Izabella Janson, Protokolant - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Y. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na informację M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia... października 2009 r. nr ... w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia protestu w sprawie dotyczącej wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej; 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia M. Jednostce Wdrażania Programów Unijnych; 2. zasądza od M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych na rzecz Y. Sp. z o.o. w W. kwotę ... zł (... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zwraca Y. Sp. z o.o. w W. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nadpłacony wpis sądowy od skargi w wysokości ... zł (... złotych), uiszczony ... listopada 2009 r., wpisany do rejestru opłat sądowych ... listopada 2009 r., pod poz. ... oraz nadpłacony wpis sądowy od skargi kasacyjnej w wysokości ... zł (... złotych) uiszczony ... grudnia 2009 r. wpisany do rejestru opłat sądowych ... grudnia 2009 r., pod poz. ... Y. Sp. z o.o. w W. (zwana dalej: Skarżącą) ... kwietnia 2009 r. złożyła wniosek nr kancelaryjny ... o dofinansowanie projektu "Rozbudowa infrastruktury informatycznej dla poszerzenia zakresu usług oferowanych klientom" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa M. na lata 2007 – 2013, Priorytet II: Przyspieszenie e-rozwoju Mazowsza, Działanie 2.3: Technologie informacyjne i komunikacyjne dla MSP. M. Jednostka Wdrażania Programów Unijnych (dalej: ...JWPU) pismem z ... maja 2009 r. poinformowała Skarżącą o konieczności dokonania we wniosku szeregu, szczegółowo wymienionych w tym piśmie poprawek formalnych. Poprawiony wniosek Skarżąca złożyła ... czerwca 2009 r. Pismem z ... czerwca 2009 r. ...JWPU poinformowała Skarżącą, że ww. wniosek przeszedł pomyślnie etap oceny formalnej i został przekazany do oceny merytorycznej dokonywanej przez Komisję Konkursową. ...JWPU pismem z ... września 2009 r. nr ... poinformowała Skarżącą, że wniosek nie przeszedł pomyślnie I etapu oceny merytorycznej i został odrzucony na etapie oceny wykonalności. Projekt został oceniony i odrzucony przed dwóch niezależnych członków Komisji Konkursowej. Skarżąca pismem z ... września 2009 r. złożyła protest, wnosząc o powtórzenie oceny merytorycznej złożonego wniosku o dofinansowanie na etapie oceny wykonalności. W proteście wskazała, iż z kart oceny merytorycznej projektu wynika, że asesorzy ocenili, iż z czterech wymaganych kryteriów wniosek nie spełnia dwóch tj. kryterium "Wykonalności finansowej" oraz kryterium "Efektywności projektu", chociaż każdy z asesorów podniósł zupełnie inne okoliczności, niż potwierdzone przez drugiego z asesorów. Skarżącą ustosunkowała się do zarzutów podniesionych przez asesorów odnośnie braków w treści wniosku, precyzując gdzie znajduje się informacja, której nie dostrzegł dany asesor. Przede wszystkim zarzuciła nierzetelne zapoznanie się przez asesorów z treścią wniosku, czego skutkiem było (poza niedostrzeżeniem istotnych informacji), błędne zrozumienie, iż Skarżąca zamierza ponieść opisane wydatki kwalifikowane, w sytuacji, gdy wydatki te już poniosła. Skutkowało to niezrozumieniem istoty wniosku Skarżącej i rozpoznaniem wniosku o treści, którego nie złożyła. ...JWPU pismem z ... października 2009 r. nr ... poinformowała Skarżącą, że protest został rozpatrzony negatywnie. W uzasadnieniu podała, że zgodnie z Wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie procedury odwoławczej dla wszystkich programów operacyjnych oraz zapisami Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach RPO WM 2007 – 2013, rozpatrzenie protestu po ocenie merytorycznej polega na sprawdzeniu zgodności przeprowadzonej oceny z kryteriami wyboru projektu zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący oraz czy ocena została przeprowadzona w sposób właściwy i zgodny z Regulaminem Oceny Wniosków i Komisji Konkursowej oceniających wnioski złożone w ramach RPO WM. MJWPU sprawdziła poprawność przeprowadzonej oceny w zakresie oceny kryteriów wskazanych w proteście, z zastrzeżeniem, iż kwestia dotycząca merytorycznej oceny projektu przez asesorów nie podlega weryfikacji w postępowaniu odwoławczym. Ponadto przytoczyła oceny obu asesorów zawarte w Kartach oceny merytorycznych. Od powyższej informacji Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc – na podstawie art. 30c pkt 3 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.; dalej: z.p.p.r.) – o orzeczenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazanie sprawy w całości ...JWPU do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej czynności zarzuciła naruszenie przepisów: 1. art. 7 i art. 32 pkt 1 Konstytucji RP oraz art. 26 ust. 2 z.p.p.r. poprzez rozpatrzenie protestu pomimo braku dokonania przez ...JWPU weryfikacji prawidłowości dokonanej przez tę jednostkę wcześniejszej oceny wniosku, a zatem rozpatrzenie go w sposób dowolny, arbitralny, na podstawie niejasnych kryteriów nieznajdujących oparcia w przepisach prawa ani w systemie realizacji w rozumieniu art. 5 pkt 11 z.p.p.r., a zatem niejednakowych dla wszystkich podmiotów biorących udział w Konkursie oraz w oderwaniu od kryteriów określonych zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 z.p.p.r., na skutek czego Skarżąca została pozbawiona równego dostępu do dofinansowania w stosunku do pozostałych beneficjentów; 2. § 13 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 12 ust. 7 w zw. z § 1 ust. 1 pkt 2 Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach RPO WM 2007 – 2013 (załącznik do uchwały Zarządu Województwa M. nr ... z ... kwietnia 2009 r.) oraz w zw. z art. 5 pkt 11 z.p.p.r. poprzez bezpodstawne nieuwzględnienie protestu skarżoną czynnością, pomimo braku odniesienia się do istoty zarzutów podniesionych w proteście dotyczących naruszenia procedury oceny wniosku; 3. art. 26 ust. 1 pkt 4 z.p.p.r. poprzez: a. rozpoznanie protestu, w tym ustalenie prawidłowości działania asesorów oceniających wniosek bez odniesienia się do wiążących kryteriów wyboru projektów; b. niedostrzeżenie przy rozpoznaniu protestu naruszenia przez asesorów przepisów § 6 zw. z § 5 ust. 1 i 2 oraz w zw. § 17 ust. 7 Załącznika do uchwały nr ... Zarządu Województwa M. z ... lutego 2009 r. "Regulamin Oceny Wniosków i Komisji Konkursowych oceniających wnioski złożone w ramach RPO WM 2007 – 2013 (dalej: Regulamin oceny wniosków), Załącznika nr 1 do Regulaminu Oceny Wniosków – Karty oceny merytorycznej oraz Załącznika nr 5 do Szczegółowego opisu priorytetów RPO WM 2007 – 2013 (Uszczegółowienie RPO WM) (załącznik nr 1 do uchwały Zarządu Województwa M. nr ... z ... marca 2009 r.); c. niedostrzeżenie przy rozpoznaniu protestu naruszenia przez asesorów zasad kwalifikowania wydatków określonych w § 5 Regulaminu Konkursu oraz w Załączniku nr 1 do uchwały nr ... Zarządu Województwa M. z ... lutego 2009 r. "Zasady kwalifikowania wydatków w ramach RPO WM 2007 – 2013" (rozdział III, IV i VIII w zakresie dotyczącym zasad kwalifikowania wydatków w ramach Priorytetu II, działania 2.3) polegającego na bezpodstawnym przyjęciu, iż wniosek nie spełnia kryterium "Wykonalność finansowa"; d. niedostrzeżenie przy rozpoznaniu protestu naruszenia przez asesorów § 4 Regulaminu Konkursu oraz przepisów Szczegółowego Opisu Priorytetów RPO WM 2007 – 2013, w zakresie dotyczącym wskazanych celów działania Priorytetu II, działania 2.3) polegającego na bezpodstawnym przyjęciu, iż wniosek nie spełnia kryterium "Efektywność projektu"; 4. art. 30b ust. 1 z.p.p.r. oraz § 13 ust. 1 pkt 2 Procedury odwoławczej poprzez nieuwzględnienie protestu, pomimo że był on zasadny, gdyż informacja o odrzuceniu wniosku z 3 września 2009 r. nie zawiera uzasadnienia wyników oceny projektu, co świadczy o arbitralnym działaniu ...JWPU przy rozpatrzeniu wniosku. Pismem procesowym z ... marca 2010 r. Skarżąca rozszerzyła zarzuty skargi stwierdzając, że cała aktywność ...JWPU w postępowaniu objętym skargą rażąco narusza konstytucyjną zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 88 ust. 1 i 2 oraz w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153 poz.1270 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.), sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów wydawanych przez administrację publiczną pod względem zgodności z prawem, w tym w sprawach w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosuje środki określone w tych przepisach. Kompetencja sądu administracyjnego w sprawach oceny zgodności z prawem konkursów dla naboru wniosków o dofinansowanie ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego na lata 2007 – 2013 wynika z przepisów ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z art. 30c ust. 1 z.p.p.r., po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4 z.p.p.r., wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 30c ust. 3 z.p.p.r. w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); bądź umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3). Sąd administracyjny jest zatem uprawniony do badania zgodności z prawem zarówno zaskarżonego aktu administracyjnego, jak i poprzedzającej jego wydanie procedury. Kontrola ta obejmuje również zgodność przeprowadzonego konkursu z jego regulaminem, ponieważ do przyjęcia tego ostatniego Zarząd Województwa był obowiązany na podstawie art. 25 pkt 1 oraz art. 26 ust. 1 pkt 4 z.p.p.r. W tym miejscu wskazać należy (zgadzając się ze Skarżącą), że system realizacji regionalnego programu operacyjnego nie mieści się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, określonego w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Jednakże należy zauważyć, że w prawie administracyjnym pojęciu prawa przepisuje się szczególne, szersze znaczenie. Doktryna prawa administracyjnego podkreśla wielość i różnorodność źródeł tego prawa, a także to, że w dużej mierze pochodzi ono od samej administracji (por. J. Boć (red.): Prawo administracyjne, Wrocław 2000, s. 58-59). Pod pojęciem prawa rozumiany jest każdy akt prawotwórczy, czyli akt zawierający chociaż jedną normę prawną o charakterze generalno – abstrakcyjnym, mogącą stanowić podstawę indywidualnego rozstrzygnięcia, ustanowiony w drodze czynności upoważnionych organów państwa, nadających moc obowiązującą tejże normie. Obok konstytucyjnego katalogu źródeł prawa stanowionego (powszechnie i wewnętrznie obowiązującego) można zatem wyróżnić szczególnego rodzaju źródła prawa, w postaci szeroko rozumianych norm planowania, norm technicznych oraz zaliczanych niekiedy do tego katalogu aktów w postaci różnego rodzaju regulaminów, statutów, programów itp. określanych w doktrynie jako "nieformalne źródła prawa", "swoiste źródła prawa" albo "źródła niezorganizowane" (por. L. Lewicka: Znaczenie tzw. nieformalnych źródeł prawa w działaniach administracji publicznej, w: Nowe kierunki działań administracji publicznej w Polsce i Unii Europejskiej, LexisNexis Warszawa 2009, s. 95-96). Regulacje zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego (regulaminie konkursu) mają umocowanie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, są skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów, określają ich prawa i obowiązki w postępowaniu o dofinansowanie i są dla nich wiążące. Spełniają więc kryteria źródeł prawa w szerszym, wyżej przedstawionym znaczeniu. Można wobec tego przyjąć, że te akty normatywne (przepisy prawa), stanowią wraz z przepisami powszechnie obowiązującymi podstawę sądowej kontroli przewidzianej w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zatem dopuszczalna jest możliwość posługiwania się – w ramach sądowej kontroli projektów ubiegających się o dofinansowanie – postanowieniami systemu realizacji projektu (regulaminami konkursu) łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Taka praktyka dowodzi bowiem, że sąd kontroluje jednocześnie zgodność tychże postanowień z prawem powszechnie obowiązującym. Kontrolowana, z uwzględnieniem wskazanych wyżej kryteriów, ocena projektu przedłożonego przez Skarżącą została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Skarga dotyczy oceny projektu o dofinansowanie zgłoszonego do konkursu ogłoszonego przez ...JWPU jako Instytucję Wdrażającą, w oparciu o ustawę o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ogłoszony konkurs dotyczył Priorytetu II "Przyspieszenie e-rozwoju Mazowsza" Działania 2.3. "Technologie komunikacyjne i informacyjne dla MSP" w ramach RPO WM 2007-13. Instytucją zarządzającą tym programem jest Urząd Marszałkowski Województwa M., którego Zarząd jako organ wykonawczy dla celów prowadzenia i właściwej realizacji programów pomocowych określił przepisy dotyczące przeprowadzania konkursów. W rozpoznawanej sprawie przepisy te to: Regulamin Oceny Wniosków i Komisji Konkursowych oceniających wnioski złożone w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007-2013 (załącznik do uchwały Zarządu Województwa M. nr ... z ... lutego 2009 r.); Procedura odwoławcza dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007 – 2013 (załącznik do uchwały Zarządu Województwa M. nr ... z ... kwietnia 2009 r.); Regulamin konkursu Regionalny Program Operacyjny Województwa Mazowieckiego 2007 – 2013; Szczegółowy opis priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007 – 2013 (załącznik nr 1 do uchwały Zarządu Województwa M. nr ... z ... marca 2009 r.). Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach RPO WM 2007-2013, procedura określa zasady odwoływania się od wyników oceny projektów dokonywanej w na poszczególnych etapach procedury oceny projektów, tzn. po ocenie wykonalności – rozpatrywanie środka odwoławczego w odniesieniu do kwestii proceduralnych (prawidłowość przeprowadzenia samej oceny, w szczególności w odniesieniu do nieuwzględnienia treści wniosków i załączników, braku uzasadnień ocen). Zgodnie z § 7 ust. 1 Procedury odwoławczej – protest to środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy ubiegającemu się o dofinansowanie projektu w ramach RPO WM, którego projekt został oceniony negatywnie w zakresie, o którym mowa w § 1 ust. 1 niniejszej Procedury. W myśl § 9 Procedury odwoławczej – protest zawiera: dane wnioskodawcy; tytuł projektu i numer wniosku o dofinansowanie projektu; wyczerpujące określenie zarzutów odnoszących się do przeprowadzonej oceny wniosku o dofinansowanie projektu ze wskazaniem, w jakim zakresie zdaniem wnioskodawcy ocena złożonego wniosku nie została przeprowadzona w sposób prawidłowy; dowody potwierdzające zarzuty opisane w proteście. Stosownie do § 12 pkt 4, 5 i 7 ww. Procedury odwoławczej – ...JWPU rozpatruje protest w ciągu 30 dni; przy czym może korzystać z pomocy zespołu doradczego wyłonionego spośród pracowników ...JWPU, pracowników IZ RPO WM oraz korzystać z pomocy instytucji zewnętrznych/ekspertów zewnętrznych mogących dostarczyć informacji niezbędnych podczas rozpatrywania protestu. Jest to szczególnie istotne w przypadku, gdy środek odwoławczy dotyczy etapu oceny merytorycznej projektu, a do stwierdzenia właściwości i rzetelności przeprowadzonej oceny niezbędna jest fachowa wiedza merytoryczna. W przypadku konieczności skorzystania z opinii zespołu doradczego możliwe jest zawieszenie biegu terminu 30 dniowego, jednak nie dłużej niż na 15 dni, o czym ...JWPU informuje wnioskodawcę. ...JWPU odnosi się do każdego zarzutu wskazanego w proteście. Biorąc pod uwagę powyższe unormowania stwierdzić należy, że Procedura odwoławcza nie przewiduje ograniczeń odnośnie podstaw, na jakich może zostać oparty protest, a zatem uczestnik konkursu może podnieść zarzuty zarówno odnośnie samej procedury, jak też co do merytorycznej oceny wniosku, a zatem niezgodności oceny z kryteriami. W wyniku rozpoznania protestu ...JWPU, która działa na zasadach organu odwoławczego kasacyjnego – zgodnie z § 13 ust. 1 ww. Procedury odwoławczej – może wyłącznie uwzględnić protest, co jest jednoznaczne z przekazaniem projektu do ponownej oceny, bądź nie uwzględniając go oddalić protest. Ponadto z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, że instytucja odwoławcza jest obowiązana do rozpatrzenia wszystkich, tak proceduralnych, jak i merytorycznych zarzutów podniesionych w proteście. W wypadku kwestii merytorycznych oznacza to, że zarzuty ich dotyczące muszą zostać rozpoznane, instytucja rozpatrująca protest ma obowiązek się do nich odnieść, zaś w razie ich uwzględnienia – musi przekazać projekt do ponownej oceny na zasadzie § 14 ust. 1 Procedury odwoławczej. Trafnie zatem Skarżąca zarzuca, iż naruszenie prawa w kontrolowanej procedurze konkursowej polegało m.in. na nieodniesieniu się przez ...JWPU do zarzutów protestu. Co więcej należy zauważyć, że na podstawie treści zaskarżonej informacji ...JWPU z ... października 2009 r. nie da się przyjąć, aby w rozpoznawanej sprawie zarzuty protestu dotyczące kryteriów wykonalności i efektywności projektu, zostały poddane jakiejkolwiek analizie. Z treści tej informacji wynika bowiem, że ...JWPU ograniczyła się jedynie do zacytowania ocen asesorów zawartych w kartach ocen merytorycznej oraz oznajmienia, że opinie asesorów są oceną niezależną i nie podlegają weryfikacji. W takiej sytuacji wnoszący protest pozostał bez odpowiedzi na zarzuty. Można by wręcz stwierdzić, że tym samym protest w istocie nie został rozpatrzony, co powoduje, że formalnie przyznana ustawą możliwość odwołania była, w tym przypadku, czysto iluzoryczna. W konsekwencji brak uzasadnienia stanowiska zajętego przez ...JWPU w zaskarżonej informacji – wobec podniesionych zarzutów w proteście – uniemożliwia w istocie kontrolę sądową tego stanowiska. Konkludując Sąd podzielił w powyższym zakresie zarzuty skargi i dopatrzył się w takim sposobie prowadzenia postępowania odwoławczego naruszenia prawa, przy czym w myśl art. 30c ust. 3 pkt 1 z.p.p.r. wniosek taki jest wystarczający do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W toku ponownego rozpatrywania sprawy ...JWPU powinna zatem przeprowadzić procedurę odwoławczą zgodnie z wymogami zawartymi w przyjętej Procedurze odwoławczej, w szczególności winna się odnieść do wszystkich zarzutów podniesionych w środku zaskarżenia tak proceduralnych, jak i merytorycznych. Dopiero uznanie, że zarzuty te nie są zasadne, może stanowić podstawę nie uwzględnienia protestu. Mając powyższe na uwadze, Sąd w pkt 1 wyroku stwierdził, że ocena spornego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, za podstawę rozstrzygnięcia przyjmując art. 30c ust. 3 pkt 1 z.p.p.r. w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku za podstawę biorąc art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.). Na zasądzony koszty postępowania sądowego składają się: koszty wpisów od skargi i skargi kasacyjnej (... zł + ... zł), koszty zastępstwa procesowego przed Sądem I instancji oraz NSA (... zł + ... zł) oraz opłata skarbowa za pełnomocnictwo (... zł). O zwrocie nadpłaconych wpisów sądów od skargi i skargi kasacyjnej orzeczono na podstawie na podstawie art. 225 p.p.s.a.