II OSK 1992/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 85/10 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]. II OSK 1992/10 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 5 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 28 sierpnia 2009 r. R. M. złożył zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania budynku usytuowanego na terenie działek nr [...], [...], położonych przy ul. [...] w Poznaniu. W zgłoszeniu wskazano, że obecną funkcją obiektu jest funkcja handlowa, a projektowaną - funkcja usługowa (lokal wielofunkcyjny estradowo - taneczno - gastronomiczny). Postanowieniem z dnia 4 września 2009 r. Prezydent Miasta Poznania nałożył na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w oparciu o zgodę wszystkich właścicieli nieruchomości, na których planowana jest inwestycja, objęcie wnioskiem wszystkich nieruchomości, ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, uzgodnienia planowanej inwestycji pod względem spełnienia wymagań ochrony ppoż, bhp i higieniczno – sanitarnych, pozwolenie na wykonanie otworów w ścianie budynku położonej w granicy dz. nr 14 oraz na powiększenie piętra budynku na terenie działki nr 14, ostateczne pozwolenie Miejskiego Konserwatora Zabytków, ekspertyzę techniczną wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. R. M. uzupełnił zgłoszenie oraz złożył zamienny projekt ograniczający planowaną inwestycję do części budynku przy ul. [...] w Poznaniu. W związku z powyższym Prezydent Miasta Poznania w dniu [...] września 2009 r., działając na podstawie art. 71 ust. 4 oraz ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku usługowego z lokalu handlowego na lokal wielofunkcyjny. W uzasadnieniu decyzji podano, iż zgłoszona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga wykonania nowych ścianek działowych i instalacji, tj. robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, zatem zgodnie z art. 71 ust. 5 pkt 1 ustawy, zgłoszenie sprzeciwu jest w pełni zasadne. W odwołaniu od decyzji R. M. podniósł zarzut naruszenia art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez wniesienie sprzeciwu po upływie 30-dniowego terminu do zgłoszenia sprzeciwu. Według skarżącego termin do złożenia sprzeciwu upłynął w dniu 27 września 2009 r., albowiem wcześniejsze postanowienie organu w sprawie uzupełnienia braków zgłoszenia nie miało żadnego wpływu na jego bieg. Wojewoda Wielkopolski, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że istotnym jest ustalenie początkowej daty biegu terminu do wniesienia przez organ sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 4 ustawy. Uregulowania dotyczące ewentualnej konieczności uzupełnienia zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, terminów oraz możliwości wniesienia sprzeciwu są analogiczne jak przy zgłoszeniu budowy lub robót budowlanych, a zatem termin na zgłoszenie sprzeciwu winien być liczony, w przypadku uzupełnienia zgłoszenia, od daty tegoż uzupełnienia. Nałożenie na inwestora w drodze postanowienia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o określone braki powoduje bowiem przerwanie trzydziestodniowego terminu do zgłoszenia sprzeciwu. Konsekwentnie więc uzupełnienie zgłoszenia powoduje, że ten termin liczy się od początku tj. od daty złożenia uzupełnienia. W rezultacie Wojewoda stwierdził, że organ I instancji nie był ograniczony dochowaniem 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu, liczonego od dnia wpływu zgłoszenia w jego pierwotniej, niekompletnej wersji tj. od dnia 28 sierpnia 2009 r. Skoro więc uzupełnienie zgłoszenia nastąpiło w dniu 23 września 2009 r., to koniec biegu terminu 30-dniowego przypadałby na dzień 23 października 2009 r. Tym samym, skoro decyzję wydano w dniu [...] września 2009 r. i doręczono ją w dniu 29 września 2009 r., organ odwoławczy stwierdził, iż wniesienie przez organ I instancji sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia nastąpiło z zachowaniem terminu, o jakim mowa w art. 71 ust. 4 ustawy. Organ odwoławczy zwrócił jednak uwagę na fakt, iż podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi także art. 71 ust. 5 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego, decyzja wydana na tej podstawie nie została przez organ I instancji dostatecznie uzasadniona w oparciu o materiał dowodowy. Stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, iż zgłoszona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga wykonania nowych ścianek działowych i instalacji tj. robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, wobec braku przywołania konkretnego materiału dowodowego w tym zakresie, jest okolicznością potwierdzającą naruszenie art. 107 § 3 kpa. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na konieczność utrwalenia materiału dowodowego w sposób, który umożliwi dokonanie w każdym czasie pełnej oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Wojewoda wskazał przy tym na okoliczność, że w przekazanej przez organ I instancji dokumentacji brak jest np. ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Dokument powyższy miał zostać złożony zgodnie z postanowieniem z dnia 4 września 2009 r., na co wskazano w decyzji organu i instancji, jednakże nie znalazło to potwierdzenia w aktach sprawy. Wobec stwierdzonych uchybień organ odwoławczy orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2009 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. M. podniósł zarzut naruszenia art. 77 § 1, art. 80 i art. 157 § 2 kpa oraz art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 kpa skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] września 2009 r. zgłaszającej sprzeciw. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał w pierwszej kolejności, że ocena legalności zaskarżonej decyzji wymaga ustalenia, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ odwoławczy do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Sąd winien zbadać, czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia reformacyjnego oraz czy zachodziła potrzeba jego uzupełnienia, ale w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo tego uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 2 kpa jest bowiem dopuszczalne wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Treść przepisu art. 138 kpa w powiązaniu z art. 15 kpa wprowadzającym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, oznacza że każda sprawa administracyjna podlega w wyniku wniesionego odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, tylko wtedy gdy rozstrzygnięcie to wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zatem dokonując oceny takiej decyzji organu odwoławczego Sąd zobligowany jest do sprawdzenia i dokonania oceny czy postępowanie organu I instancji dotknięte było w istocie takimi wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem w całości lub w znacznej części. Sąd rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną nie może natomiast przesądzić o tym, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji o treści wnioskowanej przez strony postępowania. Nie czyni tego także kontrolowana decyzja, która nie przesądza o wyniku przyszłego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, który na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego dokona stosownych ustaleń, będących podstawą jego orzekania. Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że decyzja organu I instancji dotknięta była uchybieniami, które nie mogły być naprawione w postępowaniu odwoławczym. Brak przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania dowodowego pozwalającego na jednoznaczne stwierdzenie zaistnienia przesłanek z art. 71 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a więc w zakresie istotnym dla sprawy, powoduje że wadliwym byłoby przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie przez organ odwoławczy. Tym samym mając na uwadze zasadę, zgodnie z którą organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, stwierdzić należy, że organ odwoławczy zasadnie przekazał sprawę organowi I instancji w trybie art. 138 § 2 kpa. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego ogólnikowego uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta Poznania, co w ocenie skarżącego oznacza, że decyzja ta wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem (art. 156 §1 pkt 2 kpa), Sąd I instancji stwierdził, iż decyzja wyrażająca sprzeciw nie zawiera uzasadnienia faktycznego podstaw jej wydania. Decyzja ta narusza więc dyspozycję art. 107 §3 kpa, jednak nie stanowi o wydaniu decyzji bez podatny prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zasadnym jest raczej stwierdzenie, iż decyzja organu I instancji narusza art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które obligują organy orzekające do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przez zebranie i wyczerpujące rozważenie materiału dowodowego, a następnie do wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż organ odwoławczy słusznie zauważył, że uzasadnienie decyzji I instancji sprowadzało się do twierdzenia, iż zgłoszona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga wykonania nowych ścianek działowych i instalacji objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższego stwierdzenia istotnego dla sprawy dokonano jednak bez przywołania konkretnego materiału dowodowego. Ponadto sąd meriti wskazał, iż zgodnie z art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Powyższy termin jest terminem prawa materialnego, którego przekroczenie skutkuje pozbawieniem organu kompetencji do wniesienia sprzeciwu. Terminy prawa materialnego są terminami zawitymi, a co za tym idzie nie mogą być przedłużane ani nie podlegają przywróceniu. Powyższe nie oznacza jednak braku możliwości przerwania biegu tego terminu. Termin na zgłoszenie sprzeciwu powinien być liczony, w przypadku uzupełnienia zgłoszenia, od daty tego uzupełnienia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia. Z powyższego wynika, że wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku usługowego z lokalu handlowego na lokal wielofunkcyjny. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, R. M., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzut naruszenia art. 138 § 2 kpa poprzez uznanie prawidłowości wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, gdy z uwagi na okoliczności, które nie zostały przez organ I instancji udowodnione zachodziła podstawa do uchylenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania I instancji wobec ogólnikowego uzasadnienia decyzji organu I instancji, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z uwagi na to, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, interpretowanym na tle naczelnych zasad postępowania administracyjnego, a w każdym razie z naruszeniem art. 8, 9, 11, 77 § 1 i 80 kpa, wobec ogólnikowego stwierdzenie, bez przywołania konkretnego materiału dowodowego, iż zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga wykonania nowych ścianek działowych i instalacji objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że organ I instancji nie wskazał podstawy prawnej decyzji zgłaszającej sprzeciw, co utrudnia stwierdzenie, czy w danym przypadku zmiana sposobu użytkowania wiąże się rzeczywiście z dokonaniem zmian w obiekcie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto przyjęcie możliwości późniejszego skorygowania wadliwej decyzji spowoduje przedłużenie terminu do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Powołując takie argumenty w ramach podstawy kasacyjnej skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku, uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2009 r. i umorzenie postępowania w sprawie wobec spełnienia przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] września 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - zwanej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia art. 138 § 2 kpa, którego istota sprowadza się do tego, że na tle okoliczności faktycznych sprawy brak było podstaw prawnych do wydania przez organ II instancji rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji o sprzeciwie i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji na zasadzie art. 138 § 2 kpa. Tak sformułowany zarzut uznać należy za uzasadniony, jeżeli zważy się na fakt, iż musi on być rozpoznawany w kontekście naruszenia art. 71 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), podniesionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi treść art. 71 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie zaś z art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zgłoszenie należy złożyć przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (...). Sprzeciw wniesiony przez właściwy organ w zakreślonym ustawowo terminie jest jednoznaczny z brakiem zgody na wykonywanie przez inwestora zamierzonych czynności związanych ze zmianą sposobu użytkowania. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie uruchamia tryb odwoławczy przed organem II instancji, do którego zastosowanie mają przepisy kpa, w tym przepisy art. 138. Rozpoznając odwołanie od decyzji w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, organ odwoławczy nie może jednak pominąć specyfiki instytucji zgłoszenia, w szczególności tego, że 30-dniowy termin do wniesienia przez organ sprzeciwu jest terminem materialnym, a jego upływ oznacza dla organu brak możliwości wydania decyzji o sprzeciwie. Organ, z chwilą wyekspirowania terminu materialnego traci bowiem kompetencje do kształtowania uprawnienia lub obowiązku podmiotu dokonującego zgłoszenia, a wniesienie odwołania nie ma wpływu na bieg tego terminu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, że R. M. złożył zgłoszenie o zmianie sposobu użytkowania budynku w dniu 28 sierpnia 2009 r. Postanowieniem Prezydenta Miasta Poznania z dnia 4 września 2009 r. został wezwany do uzupełnienia zgłoszenia o określone dokumenty, który to obowiązek wypełnił w dniu 23 września 2009 r. Wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywało bieg terminu, o którym mowa w art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, przy czym rozpoczął on swój bieg na nowo od dnia uzupełnienia zgłoszenia. Z zestawienia powyższych dat i terminów wynika, że z dniem 23 października 2009 r. upłynął termin do skutecznego wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Poza sporem pozostaje fakt, iż organ I instancji wnosząc sprzeciw decyzją z dnia [...] września 2009 r. dochował ustawowego terminu. Nie można jednak stracić z pola widzenia i tego, że po uchyleniu decyzji z dnia [...] września 2009 r. organ ten nie mógł już ponownie – w wykonaniu wytycznych zawartych w decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2009 r. - wydać decyzji w sprawie wniesienia sprzeciwu, gdyż w świetle art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane utracił do tego kompetencje. Powyższe uprawnia do stwierdzenia, że Wojewoda Wielkopolski, uchylając w dniu [...] listopada 2009 r. decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia naruszył art. 138 § 2 w zw. z art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Skoro bowiem organ odwoławczy powziął wątpliwości co do zasadności sprzeciwu, to powinien te wątpliwości rozstrzygnąć korzystając z przyznanych mu jako organowi II instancji uprawnień i decyzję o sprzeciwie utrzymać w mocy albo uchylić decyzję o sprzeciwie i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie mógł natomiast na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z możliwością ponownego wniesienia sprzeciwu, gdyż upłynął termin do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust.4 ustawy Prawo budowlane. Naruszenie powyższych przepisów jest tego rodzaju, że musi wywołać skutek w postaci uchylenia nie tylko zaskarżonego wyroku, ale również decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2009 r. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, jednak nie ulega wątpliwości, że źródłem tego naruszenia jest naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, co dało podstawę do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] września 2009 r. Wojewoda Wielkopolski weźmie pod uwagę powyższe rozważania. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.