II SA/Gd 115/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Dyrektora Parku Krajobrazowego na postanowienie Wojewody z dnia 4 grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie nieodpłatnego oddania w trwały zarząd nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Dyrektora Parku Krajobrazowego kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 8 lipca 2009 r. Nr [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 169 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199 poz. 1227 ze zm.) umorzył postępowanie z wniosku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w sprawie nieodpłatnego oddania w trwały zarząd nieruchomości zabudowanej położonej w G. przy ulicy [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 960 m2, obręb 12, KW Nr [...], nr [...] o pow. 516 m2, obręb 12, KW Nr [...], nr [...] o pow. 551 m2, obręb 12, KW Nr [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 169 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.Nr 199 poz. 1227 ze zm.). W uzasadnieniu organ ustalił, że nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i została oddana w trwały zarząd Zarządowi Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego. Zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, nieruchomość ta przeszła w trwały Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Podstawą przekazania składników materialnych są wykazy opracowywane jednostronnie przez organy do tego zobowiązane w ustalonych terminach. Brak jest natomiast przepisu nakazującego rozstrzygnięcie o żądaniu strony poprzez wydanie decyzji o nieodpłatnym oddaniu nieruchomości w trwały zarząd, co przesądza o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego i zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania. Zarząd Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego wniósł w dniu 31 lipca 2009 r. odwołanie od powyższej decyzji, żądając jej uchylenia i orzeczenia o odmowie przekazania przedmiotowej nieruchomości w trwały zarząd Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska lub uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta. W odwołaniu zarzucono naruszenie art. 10, art. 61 i art. 128 k.p.a., poprzez niezapewnienie wszystkim stronom czynnego udziału w sprawie oraz art. 105 k.p.a., poprzez pominięcie art. 52 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.), przyznającego Prezydentowi Miasta kompetencję do orzekania w drodze decyzji o oddaniu w trwały zarząd nieruchomości nowo utworzonej państwowej jednostce organizacyjnej. Jednocześnie odwołujący się wniósł o przywrócenie terminu do złożenia niniejszego odwołania, w trybie art. 58 k.p.a., z uwagi na uchybienie terminowi z przyczyn przez Zarząd Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego niezawinionych. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Zarząd Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego o fakcie wydania przedmiotowej decyzji dowiedział się dopiero w dniu 27 lipca 2009 r., bowiem otrzymał wtedy jej kserokopię w Urzędzie Miejskim. Decyzja ta został doręczona tylko Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska, w związku z tym Zarząd Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego nie mógł złożyć odwołania w terminie bez swojej winy. Wojewoda postanowieniem z dnia 4 grudnia 2009 r. Nr [...] na podstawie art. 59 § 2 k.p.a. w związku z art. 58 k.p.a. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż Zarząd Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Z decyzją Prezydenta Miasta z dnia 8 lipca 2009 r. odwołujący zapoznał się dopiero w dniu 27 lipca 2009 r., tj. po uzyskaniu przez decyzję przymiotu ostateczności, co nastąpiło w dniu 23 lipca 2009 r. Organ wskazał, że instytucję służącą weryfikacji decyzji organu I instancji w zwykłym trybie stanowi odwołanie, wnoszone w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W terminie przewidzianym dla pozostałych stron, którym doręczono decyzję, odwołanie może wnieść również osoba mająca uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. W przypadku nie skorzystania przez stronę z odwołania w powyższym terminie, decyzja staje się ostateczna w rozumieniu art. 16 k.p.a., niezależnie od doręczenia lub ogłoszenia jej wszystkim stronom. Organ podkreślił, że po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania osobie, która dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta zyskała już przymiot ostateczności przysługiwał jedynie wniosek o wznowienie postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z wniosku o przywrócenie terminu, może skorzystać jedynie strona, która z przyczyn od siebie niezależnych nie mogła wnieść odwołania w ustawowym terminie, ale której organ doręczył decyzję. Uchybienie terminu występuje bowiem, gdy termin rozpoczął swój bieg w konsekwencji prawidłowego doręczenia pisma adresatowi. W przypadku, gdy dla wnioskodawcy nie został otwarty bieg terminu do wniesienia odwołania należy uznać, że nie przysługuje mu prawo złożenia wniosku na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie wniósł Zarząd Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 8 lipca 2009 r. nr [...]. Skarżący zakwestionował stanowisko organu, że strona która nie brała udziału w postępowaniu może złożyć odwołanie od decyzji wyłącznie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron, którym doręczono decyzję i wskazał, iż takie stanowisko pozbawia stronę środka procesowego, jakim jest wniosek o przywrócenie terminu do dokonania czynności. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 9 k.p.a. Wojewoda rozpatrując sprawę obowiązany był do wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy oraz obowiązany był czuwać, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu obowiązany był udzielić jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek co do możliwości i kierunku doprecyzowania treści pisma, w taki sposób, aby nie zamknęła ona sobie drogi do wzruszenia niekorzystnej dla niej decyzji. Powołując się na orzecznictwo sądowe skarżący podkreślił, iż zasadą postępowania administracyjnego jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Skarżący podniósł także zarzut obrazy art. 10 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie go przed wydaniem skarżonego postanowienia o zebranych dowodach i materiałach oraz zgłoszonych żądaniach w celu umożliwienia zajęcia stanowiska ich sprawie. Skarżący podniósł również zarzuty dotyczące naruszenia prawa w wydanej w sprawie decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ administracji dopuścił się w toku postępowania naruszenia przepisu prawa procesowego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie rozważenia wymagało czy skarżącemu przysługiwało prawo złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a jeżeli tak, czy wiosek ten zasługiwał na uwzględnienie oraz kwestia uchybienia przez organ obowiązkowi wynikającemu z art. 9 k.p.a., w związku z brakiem pouczenia skarżącego o możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. strona postępowania administracyjnego może wnieść odwołanie od decyzji organu I instancji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej lub ogłoszenia decyzji. W razie nieskorzystania przez strony z odwołań w powyższym terminie, decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna, niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom. W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, iż stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności, wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem I instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w postępowaniu odwoławczym. (vide: B. Adamiak J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz C.H. Beck Warszawa 2003 str. 566) Nadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczono możliwość wniesienia odwołania przez osobę, która twierdzi, że jest stroną postępowania administracyjnego, a która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył i nie ogłosił decyzji, a o wydaniu jej dowiedziała się z innych źródeł, przy czym odwołanie takie może być wniesione w terminie liczonym od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Osoba taka może zatem wystąpić z odwołaniem do daty ustatecznienia się decyzji. (vide: wyrok NSA z dnia 13 lipca 1999 r. IV S.A. 703/97 Lex Nr 47299, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2002 r. II SA 2230/00 M. Praw. 2002/20/916, wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1999 r. IV SA 1758/97 Lex Nr 47876) Odnośnie możliwości złożenia przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu, wniosku o przywrócenie terminu istnieją rozbieżne stanowiska, dopuszczające prawo złożenia takiego wniosku (vide: wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1999 r. IV S.A. 1758/97, Lex Nr 47876, postanowienie NSA z dnia 29 stycznia 1998 r. I S.A. 413/97, Lex Nr 44541), jak i wykluczające taką możliwość i stwierdzające, iż prawo złożenia wniosku z art. 58 § 1 k.p.a. przysługuje wyłącznie stronie, która brała udział w postępowaniu. (vide: wyrok NSA z dnia 5 grudnia 1997 r. I S.A. 1329/95 ONSA 1998 nr 3 poz. 103). Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, iż co do zasady, złożenie przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu wniosku o przywrócenie terminu jest dopuszczalne. Przyjęcie, iż strona, która nie brała udziału w postępowaniu może wnieść odwołanie w terminie przysługującym stronie postępowania, winno konsekwentnie skutkować uznaniem, iż osobie takiej przysługuje również prawo złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, z tym zastrzeżeniem, iż wniosek taki nie może opierać się na fakcie niedoręczenia decyzji, lecz winien być uzasadniony innymi okolicznościami. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. przesłanką przywrócenia terminu jest uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego. Przyjęcie fikcyjnej konstrukcji, w której termin wniesienia odwołania dla osoby, która nie brała udział w postępowaniu liczony jest od daty doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu, prowadzi do wniosku, iż brak doręczenia decyzji nie może być zaliczony do przyczyn uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu. Wymaga tego zapewnienie spójności takiego uregulowania, fakt będący początkiem biegu terminu do wniesienia odwołania, jakim jest doręczenie decyzji stronie postępowania, nie może być jednocześnie uznany za nieistniejący, bowiem termin nie mógłby rozpocząć biegu. Brak doręczenia decyzji nie może więc stanowić podstawy przywrócenia terminu. Osoba, której nie doręczono decyzji, może zatem uzasadniać wniosek o przywrócenie terminu, jak każda strona, przyczynami wyłączającymi możliwość wniesienia odwołania w terminie przewidzianym dla stron postępowania, jak np. chorobą trwającą w okresie biegu terminu do wniesienia odwołania. W niniejszej sprawie skarżący opierał swój wniosek o przywrócenie terminu na fakcie niedoręczenia mu decyzji. Okoliczność taka nie może uzasadniać niezawinionego uchybienia terminu przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu i której nie doręczono decyzji. Wniosek skarżącego nie zasługiwał zatem na uwzględnienie. W tym zakresie podniesione w skardze zarzuty Sąd uznał za niezasadne. Za zasadny natomiast Sąd uznał zarzut dotyczący naruszenia przez organ art. 9. k.p.a. przewidującego zasadę obowiązku udzielania informacji faktycznej i prawnej. Przepis ten stanowi, iż organy administracji są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i czuwania, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa , i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ winien zatem czuwać nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 1156/96 (Lex Nr 44089) Skarżący we wniesionym odwołaniu z wnioskiem o przywrócenie terminu powołał się na fakt niezawinionego braku udziału w postępowaniu. Z treści wniosku o przywrócenie terminu wynikało, iż nie wywoła on zamierzonego przez wnoszącego pismo skutku. Skoro ochrona uprawnień osoby mającej status strony postępowania administracyjnego, a pominiętej w tym postępowaniu, co do zasady, odbywa się poprzez wniesienie podania o wznowienie postępowania, organ administracji winien w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności rozważyć, czy odwołanie i wniosek strony, która usiłuje wzruszyć decyzję ostateczną nie stanowi podania o wznowienie postępowania, a jeżeli ich treść nie dawała podstaw do takiej oceny, pouczyć ją o tym trybie postępowania, umożliwiającym ochronę jej praw. Udzielenie takiej informacji miało dla ochrony interesu strony istotne znaczenie, z uwagi na treść art. 148 k.p.a., zakreślającego miesięczny termin na wniesienia podania o wznowienie postępowania od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Wykonanie przez organ obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a. dałoby stronie możliwość zmodyfikowania wniosku i domagania się wznowienia postępowania. Zarzut obrazy art. 10 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie skarżącego przed wydaniem skarżonego postanowienia o zebranych dowodach i materiałach, nie zasługuje na uwzględnienie, z okoliczności sprawy nie wynika bowiem, by niespełnienie przez organ tego obowiązku miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Odnośnie podniesionych w skardze zarzutów dotyczących wydanej w sprawie decyzji, od której wniesiono odwołanie oraz wniosku o jej uchylenie, wskazać należy, iż w przypadku skargi na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania przedmiotem kontroli Sądu jest kwestia zasadności postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, w postępowaniu tym nie może natomiast podlegać badaniu zasadność ostatecznej decyzji, od której po terminie wniesiono odwołanie. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ administracji powinien pouczyć skarżącego o przysługującym prawie wniesienia podania o wznowienia postępowania, skoro - w jego ocenie - bez jego winy został on pozbawiony w nim udziału. W zależności od stanowiska skarżącego organ winien bądź, po uzupełnieniu podania o wznowienie postępowania nadać mu właściwy bieg, bądź w razie podtrzymania wniosku, rozstrzygnąć o wniosku o przywrócenie terminu. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wobec naruszenia przez organ administracji przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie. Na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził na rzecz skarżącego od Wojewody kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania - kosztów uiszczonego wpisu. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem, zdaniem Sądu, obligatoryjne tylko w takim przypadku, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania. Skoro zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nie podlega wykonaniu, to orzekanie o możliwości jej wykonania w trybie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi było bezprzedmiotowe.