I SA/Rz 62/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Maria Serafin-Kosowska Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska /spr./ NSA Jacek Surmacz Protokolant st.sek.sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym na rozprawie w dniu 4 marca 2010r. sprawy ze skargi Gminy U. D. na ocenę Zarządu Województwa z dnia [...] stycznia 2010r. dotyczącą projektu "Tworzenie nowoczesnej bazy turystyczno-rekreacyjnej w U. D. – budowa basenu odkrytego przy Międzyszkolnej Krytej Pływalni w U. D." nr [...] - oddala skargę - Uchwałą z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] Instytucja Zarządzająca - Zarząd Województwa (dalej: Zarząd) oddalił protest złożony przez Gminę [...] (dalej: Gmina) dotyczący negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie w procedurze preselekcji projektu złożonego przez w/w wnioskodawcę pod nazwą: "Tworzenie nowoczesnej bazy turystyczno-rekreacyjnej w [...] – budowa basenu odkrytego przy Międzyszkolnej Krytej Pływalni w [....]" nr [...]. Protest dotyczył negatywnej oceny formalnej wniosku, z uwagi na to, że dokumenty niezbędne do dokonania formalnej weryfikacji końcowej wniosku zostały złożone po upływie wyznaczonego terminu. W uzasadnieniu uchwały Zarząd wskazał, że pismem z dnia 4 sierpnia 2009r. poinformował Gminę o warunkowym wyborze do dofinansowania złożonego przez nią projektu oraz o obowiązku dostarczenia dokumentów niezbędnych do dokonania formalnej weryfikacji końcowej wniosku. Zgodnie z wezwaniem Zarządu przedmiotowe dokumenty należało dostarczyć do Departamentu Wdrażania Projektów Infrastrukturalnych RPO w nieprzekraczalnym terminie 3 miesięcy od otrzymania wezwania, tj. do dnia 9 listopada 2009r. W piśmie tym Zarząd powołując się na treść pkt 4.1.4.ppkt 4 (s.14) Regulaminu Konkursu wskazał, że projekty, dla których nie zostaną dostarczone wymagane i zgodne ze złożonym wnioskiem o dofinansowanie dokumenty lub co do których w wyznaczonym terminie dokumentacja nie zostanie uzupełniona lub poprawiona lub dostarczona zostanie po wyznaczonym terminie lub wskazany błąd nie zostanie poprawiony, uzyskają negatywną ocenę formalną. Dokumenty wnioskodawcy wpłynęły do Kancelarii Ogólnej Urzędu Marszałkowskiego w dniu 10 listopada 2009r. Odnosząc się do podnoszonych przez Wnioskodawcę okoliczności, dotyczących złego stanu zdrowia pracownika odpowiedzialnego za wniosek Zarząd stwierdził, że Wnioskodawca był poinformowany o konsekwencjach niedotrzymania terminu złożenia wymaganej dokumentacji, a ustawa z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r. Nr 84, poz.712 ze zm.; dalej: ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), jak również procedury konkursowe, nie przewidują możliwości przywrócenia w/w terminu. O takim rozstrzygnięciu protestu Gmina została powiadomiona pismem z dnia 15 stycznia 2010r. (data wpływu – 18 stycznia 2010r.). Na powyższe rozstrzygnięcie Gmina złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o uznanie, że negatywna ocena formalna wniosku o dofinansowanie projektu została dokonana w sposób naruszający prawo. Skarżąca nie wskazała, jakie konkretnie przepisy zostały naruszone, natomiast zarzuciła, że regulamin konkursu nie określa sposobu obliczania terminów, nie przewiduje też wystąpienia zdarzeń nadzwyczajnych w postaci siły wyższej, a w części dotyczącej terminów i sposobu doręczeń wniosków, dyskryminuje dalej położone od miasta R. jednostki. Skarżąca wskazała na zapisy zawarte w §7 odpowiedniego regulaminu przyjętego dla Województwa Małopolskiego, wyraźnie określające sposób liczenia terminów. W ocenie Skarżącej nie miała ona żadnego wpływu na przekroczenie 3 - miesięcznego terminu, ponieważ zaistniałe zdarzenia - pogorszenie się stanu zdrowia pracownicy, która jechała do R. celem złożenia dokumentacji i konieczność hospitalizacji tej pracownicy - były całkowicie od Skarżącej niezależne. Pracownica ta, wobec niemożliwości osobistego złożenia dokumentów, wysłała je pocztą w dniu 9 listopada 2009r. o godzinie 15-tej. W ocenie Skarżącej zapisy regulaminu mają jedynie charakter proceduralny i są niekonsekwentne, ponieważ istnieje rozbieżność pomiędzy sformułowaniem "dostarczenie wniosku" w rozumieniu ust.3 rozdziału 3, dopuszczającym formę nadania pocztą kurierską lub listem poleconym, a pojęciem "daty wpływu wniosku", którym jest stempel kancelarii ogólnej. Ta rozbieżność nie może nieść tak negatywnych konsekwencji, wynikających z przyjęcia skrajnie formalistycznego stanowiska. Dodała, że podmiot składający wniosek pocztą lub firmą kurierską na np. dwa dni przed terminem, traci możliwość śledzenia terminowości dotarcia przesyłki do organizatora konkursu. Skarżąca wskazała na przepis art.71 ust.2 Konstytucji RP, który statuuje prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych dla kobiet w ciąży, a także zauważyła, że Zarząd przekroczył o jeden dzień wyznaczony przez siebie termin do poinformowania Gminy o wybranych warunkowo wnioskach, bez żadnych negatywnych konsekwencji. Zdaniem Skarżącej spór w niniejszej sprawie powinien być rozstrzygnięty przy zastosowaniu wykładni celowościowej przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Cel ten został określony w art.2 - jest nim pomoc podmiotom, a przez to osiągnięcie zrównoważonego rozwoju. Ponadto Skarżąca podniosła, że przedmiotowy wniosek otrzymał 63,13 pkt. i zajął 21 pozycję w rankingu, a kosztował Gminę już 1.326.703,22zł. Na rozprawie w dniu 4 marca 2010r. Instytucja Zarządzająca - Zarząd Województwa wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, że wyznaczony Skarżącej termin upływał w dniu 7 listopada 2009r., czyli w sobotę i zgodnie z zasadami przyjętymi w Kodeksie cywilnym przyjęto, że formalno-prawny jego upływ nastąpił z dniem 9 listopada 2009r., czyli w poniedziałek. Okoliczności dotyczące stanu zdrowia pracownicy, która wyjechała do R. z przesyłką znane były wcześniej stronie skarżącej. Zapis regulaminu wskazuje wyraźnie, że datą wpływu wniosku jest data wpływu do kancelarii ogólnej - w przypadku przesłania przesyłki pocztą lub za pośrednictwem kuriera, a Zarząd traktuje wszystkie ubiegające się o dofinansowanie podmioty w jednakowy sposób. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej - ustawa p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Na podstawie przepisu art.3 § 3 ustawy p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy powołanej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, które określają procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie stosuje się przepisy ustawy p.p.s.a., z wyłączeniami, o których mowa w art.30 e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ponieważ ustawa ta nie określa kryteriów kontroli oceny projektów, wojewódzkie sądy administracyjne dokonują tej kontroli według kryterium wynikającego z ustawy p.p.s.a., czyli pod względem zgodności z prawem Skarga jest niezasadna. Negatywna ocena formalna wniosku Skarżącej Gminy dokonana została w oparciu o przepis pkt 4.1.4 ppkt 4 "Regulaminu Konkursu na dofinansowanie projektów ze środków regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2007-2013 w ramach osi priorytetowej V Infrastruktura publiczna, działania : 5.1.Infrastruktura edukacyjna, schemat A - szkoły wyższe, 5.3. Infrastruktura sportowa i rekreacyjna, schematy : A - Euroboiska, B - inna infrastruktura sportowa i rekreacyjna; Osi priorytetowej VI Turystyka i kultura", zwanego dalej Regulaminem Konkursu. Przepis ten stanowi, że wnioski, dla których nie dostarczono kompletu wymaganych i zgodnych ze złożonym wnioskiem o dofinansowanie dokumentów, lub co do których w wyznaczonym terminie wniosek nie został uzupełniony lub poprawiony, lub dostarczony został po wyznaczonym terminie, lub wskazany błąd nie został właściwie poprawiony, uzyskują negatywną ocenę formalną, co prowadzi do niepodpisania umowy o dofinansowanie dla danego projektu. O powyższych konsekwencjach niedotrzymania terminu Gmina została pouczona przez Instytucję Zarządzającą w piśmie z dnia 4 sierpnia 2009r. W piśmie tym poinformowano Gminę, że jej wniosek złożony w trybie preselekcji został warunkowo wybrany uchwałą nr [...] Zarządu Województwa z dnia 28 lipca 2009r. do dofinansowania i że przyznanie dofinansowania uzależnione jest od dostarczenia do Departamentu Wdrażania Projektów Infrastrukturalnych RPO kompletu wymaganych dokumentów w nieprzekraczalnym terminie 3 miesięcy od otrzymania wezwania, do godziny 15.30. Pismo wpłynęło do Urzędu Gminy w dniu 7 sierpnia 2009r. Pracownica Urzędu Gminy wysłała dokumenty pocztą kurierską w dniu 9 listopada 2009r., a wpłynęły one do Kancelarii Ogólnej Urzędu Marszałkowskiego w dniu 10 listopada 2009r. Opracowanie zasad postępowania przy rozdziale środków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego ustawodawca powierzył Instytucji Zarządzającej, która w myśl art.25 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, odpowiada za prawidłową realizację programu, a do jej zadań należy w szczególności określenie systemu realizacji programu operacyjnego (art.26 ust.1 pkt 8 ustawy). Przez system realizacji należy zaś rozumieć – stosownie do treści art.5 pkt 11 tej ustawy – zasady i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji strategii rozwoju oraz programów, obejmujące zarządzanie, monitoring, ewaluację, kontrole i sprawozdawczość oraz sposób koordynacji działań tych instytucji; system realizacji określa również środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy w trakcie naboru projektów, o których mowa w art.28 ust.1 pkt 3. Z mocy art.37 ustawy o zasadach polityki rozwoju, do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z powyższych uregulowań wynika, że Instytucja Zarządzająca otrzymała uprawnienia do określenia swoistej procedury postępowania przy dokonywaniu oceny projektów ubiegających się o dofinansowanie. Postępowanie to ma charakter konkursowy i to – zdaniem Sądu – determinuje sposób określenia w regulaminie konkursu sposobu dostarczania wniosków i ich uzupełniania: dotrzymanie terminu uzależnione jest nie od daty nadania wniosku, ale od daty dostarczenia wniosku do Instytucji Zarządzającej. Zasady konkursu określone w regulaminie są jednakowe dla wszystkich i nie mogą być zmieniana dla potrzeb poszczególnych beneficjentów, a każdy przystępując do konkursu godzi się na te zasady. Odnośnie terminów Regulamin Konkursu w rozpoznawanej sprawie stanowi, że za datę wpływu wniosku o dofinansowanie realizacji projektu uznaje się termin dostarczenia do Departamentu Wdrażania Projektów Infrastrukturalnych Regionalnego Programu Operacyjnego (data stempla Sekretariatu Departamentu) lub w przypadku dostarczenia pocztą - datę stempla Kancelarii Ogólnej (pkt 3 ppkt 6 Regulaminu Konkursu). Pomimo zatem, że dopuszczalne formy złożenia wniosków to złożenie wniosku osobiście lub przez posłańca, jak też przesłanie pocztą kurierską lub listem poleconym, to w każdym przypadku datą wpływu tego wniosku jest termin jego dostarczenia, natomiast z datą nadania dokumentacji pocztą postanowienia Regulaminu nie wiążą żadnych skutków prawnych. Mimo posługiwania się w Regulaminie sformułowaniami "data wpływu" i "termin dostarczenia" ( w pkt 6 ppkt 6 Regulaminu Konkursu) w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że termin jest zachowany, jeżeli przed jego upływem dokumentacja znajdzie się w Departamencie Wdrażania Projektów Infrastrukturalnych lub w Kancelarii Ogólnej Urzędu Marszałkowskiego. Regulamin Konkursu nie reguluje natomiast w żaden sposób zasad obliczania terminów. W tej sytuacji, a także biorąc pod uwagę wyłączenie stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu nie ma przeszkód do tego, aby zastosowanie znalazły przepisy tytułu V Kodeksu cywilnego (Kc), które stosuje się jeśli ustawa, orzeczenie sądu, lub decyzja innego organu państwowego albo czynność prawna oznacza termin nie określając sposobu jego obliczania (art.110 Kc). Z powołanego przepisu wynika, że przy obliczaniu terminów miarodajne są przede wszystkim reguły zawarte w akcie wskazującym (ustalającym) dany termin i dopiero, gdy takich reguł akt ten nie formułuje, należy kierować się przepisami tytułu V kodeksu cywilnego (por. A. Kidyba (red.), K. Kopaczyńska-Pieczniak, E. Niezbecka, Z. Gawlik, A. Janiak, A. Jedliński, T. Sokołowski, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna, LEX, 2009.). W niniejszej sprawie sposobu liczenia terminów w postępowaniu o dofinansowanie projektów w ramach RPO nie reguluje ani ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ani Regulamin Konkursu, choć ustala on m.in. termin na dostarczenie wymaganych dokumentów (pkt 4.1.3 ppkt 8) . W związku z tym terminy określone w Regulaminie należy obliczać zgodnie z przepisami art.111 i nast. Kc. Zgodnie z powyższymi zasadami Instytucja Zarządzająca prawidłowo obliczyła upływ 3-miesięcznego terminu, wyznaczonego Gminie na dostarczenie uzupełniającej dokumentacji do wniosku o dofinansowanie, na dzień 9 listopada 2009r. Ponieważ dokumentacja została doręczona do Kancelarii Ogólnej Urzędu Marszałkowskiego w dniu 10 listopada 2009r., to nie ulega wątpliwości, że Gmina przekroczyła wyznaczony jej przez Instytucję Zarządzającą 3-miesięczny termin na złożenie dokumentacji. Jak to już wyżej podniesiono, Gmina została pouczona w sposób jasny i precyzyjny zarówno o sposobie i terminie złożenia dokumentacji, jak i o konsekwencjach niedotrzymania terminu. Zatem negatywna ocena formalna złożonego wniosku dokonana przez Instytucję Zarządzającą nie narusza prawa. Odnosząc się do zarzutów Skarżącej odnośnie braku unormowania w regulaminie konkursu postępowania w sytuacjach nieprzewidzianych, wystąpienia siły wyższej, należy stwierdzić, że powyższe braki nie uzasadniają uznania oceny formalnej wniosku za naruszającą prawo. Z obowiązujących przepisów nie wynika bowiem, aby procedury konkursowe takie regulacje musiały zawierać. Nie mają również w niniejszej sprawie żadnego znaczenia kwestie związane ze złym stanem zdrowia pracownicy – kobiety w ciąży, która zajmowała się przygotowaniem dokumentacji do wniosku i wobec konieczności przerwania podróży do R., wysłała dokumenty pocztą. Okoliczności tych nie mogła uwzględnić ani Instytucja Zarządzająca, ani Sąd orzekający w niniejszej sprawie, ponieważ przepisy Regulaminu Konkursu nie uzależniają konsekwencji związanych z przekroczeniem terminu złożenia (uzupełnienia) wniosku, od winy beneficjenta. Negatywna ocena formalna wniosku ma miejsce w każdej sytuacji niedotrzymania terminu, bez względu na przyczyny. Nietrafne są też zarzuty Skarżącej dotyczące nierównego traktowania i dyskryminacji jednostek położonych dalej od R. oraz naruszenia konstytucyjnego prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych dla kobiet w ciąży. Zasady Konkursu są jednakowe dla wszystkich beneficjentów, natomiast odległość podmiotów z terenu województwa do R. jest taka, że przedstawiciele nawet najdalej położonych jednostek są w stanie ją pokonać i wrócić w ciągu jednego dnia w godzinach pracy. Regulamin przewiduje ponadto możliwość dostarczenia dokumentacji za pośrednictwem poczty, z tym, że beneficjent w takim przypadku musi liczyć się z ryzykiem, że przesyłka nie dotrze na czas. Termin wyznaczony przez Instytucję Zarządzającą był na tyle długi, żeby beneficjenci mogli zgromadzić dokumentację i dostarczyć ją w sposób wskazany w Regulaminie Konkursu. Należy przy tym zaznaczyć, że zasady konkursu nie wymagają dostarczenia dokumentacji osobiście przez osoby zajmujące się wnioskiem, a do obowiązków beneficjenta będącego pracodawcą należy prawidłowa organizacja czynności podległych mu pracowników i ochrona pracownic w ciąży. Bezzasadny jest także zarzut braku zastosowania w niniejszej sprawie wykładni celowościowej. Skarżąca nie wskazała, które konkretnie przepisy miałyby podlegać takiej wykładni, ale w ocenie Sądu, w postępowaniu konkursowym na etapie oceny formalnej w ogóle nie może być stosowana wykładnia celowościowa, tylko literalna przepisów Regulaminu Konkursu. Wskazywany w skardze cel ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – pomoc podmiotom i przez to osiągnięcie zrównoważonego rozwoju jest realizowany m.in. przez określenie procedur przyznawania i rozdziału środków, może mieć również znaczenie przy ocenie strategicznej wniosku, w trakcie której bada się zgodność projektu z aktualnymi potrzebami i zrównoważonym rozwojem województwa, ale nie ma znaczenia przy ocenie spełnienia przesłanek formalnych wniosku. Dla zbadania legalności oceny formalnej dokonanej przez Zarząd nie mają również znaczenia ilość przyznanych projektowi punktów, miejsce w rankingu, ani wielkość wydatkowanych przez Gminę środków na przygotowanie i realizację projektu, bo Sąd sprawuje kontrolę tej oceny jedynie pod względem zgodności z prawem. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że ocena projektu dokonana została w sposób, który nie narusza prawa, dlatego oddalił skargę w oparciu o przepis art.30c ust.3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.