II SA/Wa 280/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung Adam Lipiński Protokolant Bartosz Piwoński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2010 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania w związku z uchyleniem decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej oddala skargę Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. wydaną na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję nr [...] z dnia [...] października 2009 r., którą odmówiono R. P. przyznania odszkodowania w związku z uchyleniem decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Minister Obrony Narodowej w dniu [...] sierpnia 2007 r. wydał decyzję nr [...] o zwolnieniu z dniem 30 czerwca 2007 r. [...] R. P. z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej Ministra Obrony Narodowej, a po rozpoznaniu wniosku oficera o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2007 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Decyzje te stały się przedmiotem skargi R. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 2021/07 uchylił zaskarżone decyzje Ministra Obrony Narodowej, stwierdzając w uzasadnieniu wyroku, iż ostatnim dniem okresu pozostawania skarżącego w rezerwie kadrowej był dzień [...] września 2007 r., a zatem zwolnienie ze służby "z upływem okresu pozostawania w rezerwie kadrowej" mogło nastąpić dopiero w dniu [...] października 2007 r. W związku z sądową weryfikacją decyzji dotyczących zwolnienia R. P. z zawodowej służby wojskowej, Minister Obrony Narodowej w dniu [...] grudnia 2008 r. wydał decyzję nr [...], w której stwierdził, że zwolnienie [...] R. P. z zawodowej służby wojskowej i przeniesienie do rezerwy wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej, nastąpiło z dniem [...] października 2007 r. W dniu 16 grudnia 2008 r. R. P. został zapoznany z treścią powyższej decyzji. Na tę okoliczność sporządzona została notatka służbowa, w której stwierdzono, że R. P. odmówił przyjęcia decyzji oraz potwierdzenia na piśmie jej odbioru. Wnioskiem z dnia 18 maja 2009 r. R. P. zwrócił się do Ministra Obrony Narodowej o uzupełnienie powyższej decyzji o właściwe pouczenie o prawie odwołania. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., wydanym na podstawie art. 111 § 1 k.p.a., Minister Obrony Narodowej odmówił uzupełnienia decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r., co do prawa odwołania. W dniu 13 lipca 2009 r. R. P. skierował do Ministra Obrony Narodowej wniosek o przyznanie mu w związku z nieprawidłowym zwolnieniem ze służby wojskowej wszelkich należności pieniężnych z tym związanych wraz z odszkodowaniem zgodnie z art. 116 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2009 r., wydaną na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 116 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892), odmówił przyznania R. P. odszkodowania od Skarbu Państwa, w wysokości sześciokrotności kwoty uposażenia zasadniczego, wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, z uwzględnieniem powstałych zmian mających wpływ na jego wysokość. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na treść art. 116 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w wersji obowiązującej od dnia 1 stycznia 2008 r. organ wskazał, iż reguł ujętych w tym przepisie nie zastosowano w odniesieniu do R. P. W przypadku strony, po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, nie wydano bowiem decyzji odnośnie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej [...] września 2007 r. wskutek wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez organ wojskowy oraz o przyznaniu odszkodowania, lecz wydano nową decyzję stwierdzającą zwolnienie z zawodowej służby wojskowej w dniu [...] października 2008 r. Tą decyzją przesądzono zatem o "przywróceniu" oficera na jeden dzień do zawodowej służby wojskowej. "Przywrócenie" do zawodowej służby wojskowej w wyniku uchylenia decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej wyklucza zaś możliwość wypłaty odszkodowania w związku z uchyleniem decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. R. P. wystąpił do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z ustawą o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz procedurami zwalniania żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Minister Obrony Narodowej, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. wydaną na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ ponownie podniósł, że odszkodowanie przewidziane w art. 116 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych może zostać przyznane wyłącznie osobie, w stosunku do której wydano decyzję stwierdzającą, że data jej zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie ulega zmianie, z tym, że zwolnienie z zawodowej służby wojskowej nastąpiło wskutek wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez organ wojskowy. Reguł tych nie zrealizowano natomiast w odniesieniu do R. P. W sprawie zastosowano się bowiem do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2008 r. Stosownie zaś do wywodu prawnego zawartego w tym wyroku, R. P. – zgodnie z art. 111 pkt 10 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych – został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem upływu okresu pozostawania w rezerwie kadrowej. Wobec czego, R. P. podlega zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej w dacie upływu okresu pozostawania w rezerwie kadrowej, którą Sąd ustalił na dzień [...] października 2007 r. W związku z tym, Minister Obrony Narodowej wydał decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., w której stwierdził, że [...] R. P. pozostaje zwolniony z zawodowej służby wojskowej w dniu [...] października 2007 r. W świetle powyższego nie można obecnie wydać decyzji stwierdzającej, że [...] R. P. pozostaje zwolniony z zawodowej służby wojskowej w dniu [...] września 2007 r., z tym, że zwolnienie nastąpiło w drodze wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez organ wojskowy. W konkluzji organ stwierdził, że odszkodowanie przysługuje wyłącznie żołnierzom zawodowym, w stosunku do których zastosowano rozwiązania ujęte w art. 116 ust. 2 wojskowej ustawy pragmatycznej, tj. w stosunku do osób, które nie zostały "przywrócone" do zawodowej służby wojskowej i pozostają nadal poza stosunkiem służbowym zawodowej służby wojskowej. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. P. zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie w sprawie przepisów art. 116 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Ponadto w skardze podniósł zarzuty w stosunku do decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., której zarzucił naruszenie art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 46 ust. 2 pkt 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w zw. z § 4 pkt 2, § 10 pkt 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 kwietnia 2004 r. w sprawie trybu wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe i zwalniania z tych stanowisk (Dz. U. z 2004 r. Nr 108, poz. 1144). Wniósł w związku z tym o uchylenie w całości zaskarżonych decyzji jako naruszających prawo oraz zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które będą wiązać organ. W uzasadnieniu skargi wskazał na nieprawidłowości w zakresie doręczenia mu przez organ decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. Wyjaśnił, że decyzję tę przedstawiono mu w trakcie spotkania w Zespole Obsługi Administracyjno-Personalnej MON w dniu 16 grudnia 2008 r. Po przeczytaniu decyzji doszedł do wniosku, że nie spełnia ona wymogów decyzji personalnej, oraz że nie ma ustawowych podstaw prawnych do jej podjęcia. Ponadto została wydana po upływie ustawowych terminów na załatwienie sprawy przewidzianych w art. 35 k.p.a. W związku z tym odmówił potwierdzenia na piśmie faktu zapoznania się z decyzją i zwrócił się o jej ustawowe doręczenie. Organ nigdy nie dopełnił jednak staranności w zakresie dostarczenia mu tej decyzji. Po około 5 miesiącach zdecydował się na przejrzenie swojej teczki akt personalnych i przeanalizowanie zawartej w niej decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r., a następnie w dniu 18 maja 2009 r. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej o uzupełnienie tej decyzji odnośnie pouczenia o prawie odwołania. Organ postanowieniem odmówił jednak uzupełnienia decyzji we wnioskowanym zakresie oraz pouczył go, że na postanowienie to nie przysługuje zażalenie. Skarżący zarzucił, że decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r. zawiera błędy, które są istotne dla sprawy. Podkreślił, że od [...] września 2007 r. przebywał na emeryturze. W decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. nie wskazano natomiast na jakie stanowisko został przywrócony, z jakim uposażeniem, a także, komu podlegał w czasie przywrócenia, gdzie wykonywał swoje obowiązki oraz czy wyraził zgodę na takie przywrócenie, a wszystkie te zapisy powinna zawierać poprawnie sporządzona decyzja kadrowa. W ocenie skarżącego, biorąc pod uwagę treść znowelizowanego art. 116 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w wersji obowiązującej od 1 stycznia 2008 r., organ nie miał podstaw do wydania decyzji o zmianie daty zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu swojego wyroku w żaden sposób nie upoważnił organu do dokonania zmiany tego terminu. Według skarżącego, gdyby sytuacja przedstawiona przez organ w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji była zgodna z prawem, to okazałoby się, że przepis art. 116 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych jest martwy w przypadku uchyleń decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej z powodu nieprawidłowej daty zwolnienia, gdyż organ w takich przypadkach wydawałby inne decyzje, zmieniające datę i przyczynę zwolnienia i tym uzasadniał niestosowanie art. 116. Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ ponownie podkreślił, że nie można w oparciu o przepis art. 116 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przyznać odszkodowania żołnierzowi zawodowemu, w stosunku do którego uchylono decyzję o zwolnieniu i "przywrócono" do zawodowej służby wojskowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.). Oceniając zaskarżoną decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2009 r. w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga R. P. nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie była wyłącznie legalność decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu odszkodowania w związku z uchyleniem decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. Sąd kontrolą w tym postępowaniu nie mógł natomiast objąć decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. zmieniającej datę zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej, gdyż nie mieści się ona w granicach sprawy, w której wniesiona została skarga. Jak zostało wskazane już wyżej Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 135 p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2008 r. zmieniająca datę zwolnienia skarżącego ze służby nie mieści się w "granicach" sprawy o przyznanie odszkodowania, która została wszczęta na wniosek R. P. z dnia 18 maja 2009 r. i została zakończona wydaniem przez Ministra Obrony Narodowej decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymującej w mocy poprzedzającą decyzję tego organu z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania. Dlatego też Sąd w ramach niniejszego postępowania nie mógł badać legalności tej decyzji Ministra Obrony Narodowej. Dopóki jednak w obrocie prawnym funkcjonuje powyższa decyzja Ministra Obrony Narodowej zmieniająca datę zwolnienia R. P. z zawodowej służby wojskowej na dzień [...] października 2007 r. nie są spełnione przesłanki do przyznania skarżącemu odszkodowania w oparciu o art. 116 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Przepis ten stanowi, że w razie uchylenia orzeczenia, o którym mowa w art. 111 pkt 11 i 13-15 lub art. 112 ust. 1 pkt 1, albo uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej lub wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez organ wojskowy, ulegają uchyleniu skutki tego orzeczenia lub decyzji, jakie wynikły dla żołnierza zawodowego z tego tytułu (ust. 1). W ust. 2 przewidziano zaś, że w przypadkach, o których mowa w ust. 1, data zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie ulega zmianie, przy czym uznaje się, że zwolnienie żołnierza zawodowego nastąpiło w drodze wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez właściwy organ. Przepis ust. 3 przewiduje natomiast, że żołnierzowi zawodowemu, o którym mowa w ust. 1, przysługuje od Skarbu Państwa odszkodowanie w wysokości sześciokrotności kwoty uposażenia zasadniczego, wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, z uwzględnieniem powstałych zmian mających wpływ na prawo do uposażenia lub jego wysokość, a w przypadku gdy stanowisko służbowe, które żołnierz zawodowy zajmował przed zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, nie istnieje, według stawek na porównywalnym pod względem stopnia etatowego i grupy uposażenia stanowisku służbowym, obowiązujących w dniu uprawomocnienia się orzeczenia lub decyzji wymienionych w ust. 1. W świetle powyższej regulacji odszkodowanie przysługuje przy zaistnieniu przesłanek wskazanych w ust. 1 i 2 art. 116, a zatem musi wystąpić zwolnienie żołnierza ze służby, uchylenie tej decyzji przy jednoczesnym przyjęciu, że data zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie ulega zmianie i uznaniu, że zwolnienie żołnierza zawodowego nastąpiło w drodze wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ (ust. 2 art. 116). Należy ponadto zwrócić uwagę na treść § 30 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 stycznia 2008 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. Nr 23, poz. 137 ze zm.), który stanowi, że w przypadku, o którym mowa w art. 116 ustawy, organ wojskowy, który wydał decyzję lub rozkaz o zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej, dokonuje, nie zmieniając daty zwolnienia, zmiany tej decyzji lub rozkazu, określając, że zwolnienie z zawodowej służby wojskowej nastąpiło w drodze wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez organ wojskowy. W przypadku skarżącego, organ na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2008 r. uchylającego decyzję o zwolnieniu R. P. z zawodowej służby wojskowej nie wydał decyzji w tym trybie, w której nie zmieniając daty zwolnienia ze służby wskazałby, że zwolnienie R. P. z zawodowej służby wojskowej nastąpiło w drodze wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez organ wojskowy. Wydał natomiast decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r., w której powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zmienił datę zwolnienia R. P. ze służby, stwierdzając, że zwolnienie z zawodowej służby wojskowej nastąpiło z dniem [...] października 2007 r. Na skutek wydania powyższej decyzji nie zostały tym samym spełnione przesłanki z art. 116 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych do przyznania skarżącemu odszkodowania. Skarżący, z uwagi na podnoszone zarzuty odnośnie nieprawidłowości w zakresie doręczenia decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz brak w decyzji pouczenia o środkach zaskarżenia, powinien rozważyć możliwość wystąpienia do organu z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego od tej decyzji, ewentualnie z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności, jeżeli w jego ocenie, decyzja ta dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Dopiero bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego powyższej decyzji Ministra Obrony Narodowej, zmieniającej datę zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, może otworzyć skarżącemu drogę do ubiegania się o wydanie decyzji i przyznanie odszkodowania w trybie art. 116 ww. ustawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.