I GSK 716/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędziowie NSA Urszula Raczkiewicz del. WSA Jacek Czaja Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Go 192/10 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Rz. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej; 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od T. K. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w Rz. kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 maja 2010 r. o sygnaturze I SA/Go 192/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. oddalił skargę T. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Rz. z dnia [...] stycznia 2010 r. o nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie kwoty długu celnego oraz podatku od towarów i usług. Decyzja ta utrzymywała w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2009 r. Sąd I instancji przyjął, że trafnie organy przyjęły brak wykazania ustawowych przesłanek do usunięcia z obrotu decyzji ostatecznej Dyrektora Izby Celnej w Rz. z dnia [...] września 2005 r. nr [...] oraz decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w Ś. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty długu celnego oraz podatku od towarów i usług na podstawie art. 2651 § 1 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. - Kodeks celny (Dz. U. Nr 160, poz. 1084 ze zm.) w związku z art. 26 ustawy z 19 marca 2004 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 623) i art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. - Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 622 ze zm.). Chodzi o brak wykazania istnienia ważnego interesu strony, jak też brak wystąpienia przesłanki interesu publicznego. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja została wydana w tzw. trybie nadzwyczajnym. Powołane przepisy znajdują zastosowanie w stosunku do spraw dotyczących długu celnego, jeżeli dług ten powstał przed dniem uzyskania przez Rzeczypospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej. W niniejszej sprawie dług ten powstał 14 czerwca 2003 r., a zatem przed uzyskaniem przez Polskę członkostwa w Unii Europejskiej. Przepis art. 2651 § 1 Kodeksu celnego stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być na jej wniosek lub za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ celny, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony. Decyzja wydawana jest w oparciu o tzw. uznanie administracyjne. Nie można w ocenie Sądu I instancji błędnie interpretować art. 2651 § 1 Kodeksu celnego, skoro zmierza do ponownej oceny trafności decyzji w trybie zwykłym. Ponowne przeprowadzenie postępowania w takim trybie jest wadliwe i sprzeczne z wymogami tego przepisu. Trafnie zatem oceniono, że nie zostały spełnione przesłanki z omawianego trybu. Utrata płynności finansowej będąca następstwem wydania decyzji nie jest zaliczana do istnienia ważnego interesu strony. Obietnica ponownego podjęcia działalności gospodarczej i regulowania z tego tytułu podatków nie jest też zaliczana do zaistnienia przesłanki interesu publicznego. W związku z powyższym, skoro zarzuty skargi były nieuzasadnione, dlatego podlegała oddaleniu. W skardze kasacyjnej T. K. zaskarżył wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji z uwzględnieniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz strony skarżącej. Wskazując naruszenie prawa materialnego, zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2651 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. – Kodeks celny (t.j. z 2001 r. Dz. U. Nr 75, poz. 802 ze zm.). Naruszenie przepisów postępowania w zakresie istotnym i mającym wpływ na wynik sprawy. Chodzi o art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu podał, że przepisy prawne nie zostały właściwie zastosowane. Zawarta w nich norma prawna nie przewiduje koniecznego i łącznego obowiązku wypełnienia czy też istnienia wszystkich przesłanek do jej zastosowania. Stan taki spowodował, że w rzeczywistości Sąd dokonał nieprawidłowej wykładni ww. normy prawnej i usankcjonował działanie organu celnego, który wydał skarżoną decyzję z obrazą wyżej powołanych przepisów prawa. Wydanie błędnej decyzji spowodowało powstanie zobowiązania i skarżący utracił płynność finansową. Zmuszony zatem został do zwolnienia pracowników i zaprzestania prowadzenia działalności. W ocenie skarżącego są do przesłanki przemawiające za słusznością interesu strony. Sąd I instancji nie rozpatrzył wniosków skarżącego zawartych w skardze. Przyjęcie, że nie mają wpływu na rozpatrzenie sprawy jest sprzeczne z prawem. Narusza przez to powołany w zarzutach przepis procesowy. Nieprawidłowe jest przyjęcie, że zarzuty skargi dotyczą postępowania zwykłego a skarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym. Odrzucenie rozpatrzenia merytorycznych aspektów sprawy podniesionych przez skarżącego uniemożliwiło ocenę zakresu naruszenia prawa. Oznacza to, że przyjęty tryb rozpatrzenia sprawy i wyrokowania miał istotny wpływ na wynik sprawy i wydane rozstrzygnięcie. Zarzuty są uzasadnione i spowodowały wniesienie skargi kasacyjnej. Dyrektor Izby Celnej w Rz. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Podał, że podniesione zarzuty są nieuzasadnione a wyrok Sądu I instancji zgodny z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres sądowego rozpoznania sprawy, poza nieważnością postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych przez autora skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem zaskarżenia ściśle sformalizowanym i oprócz wymagań przepisanych dla pisma procesowego w postępowaniu sądowym, powinna zawierać – poza oznaczeniem zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części i wnioskiem o uchylenie lub zmianę orzeczenia – przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej skarga kasacyjna zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Dla oceny zasadności podniesionych zarzutów kluczowe znaczenie ma zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie, czy ostateczna decyzja wydana przez Dyrektora Izby Celnej w Rz. z dnia [...] września 2005 r., mogła następnie podlegać weryfikacji w trybie art. 2651 Kodeksu celnego. Ustalenie tej okoliczności ma bowiem decydujące znaczenie dla oceny zasadności zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, które oscylują wokół prawidłowości zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. właśnie tego przepisu. Stosownie do art. 128 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137 poz. 926 ze zm.), mającego odpowiednie zastosowanie z mocy art. 262 Kodeksu celnego do postępowania w sprawach należności celnych, decyzje, od których nie służy odwołanie w postępowaniu, są ostateczne. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż w niniejszej sprawie decyzja wskazana powyżej ma właśnie charakter decyzji ostatecznej. W myśl wskazanego przepisu Ordynacji podatkowej, znajdującego zastosowanie w postępowaniu celnym, uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie. Przepis art. 128 Ordynacji – stanowiący odpowiednik art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ustanawia zatem, także na gruncie postępowań w sprawach należności podatkowych i celnych, zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Celem jej wprowadzenia przez ustawodawcę było i jest zagwarantowanie pewności i bezpieczeństwa obrotu prawnego, ochrona praw nabytych jednostki, a także przyczynianie się w praktyce stosowania prawa do pogłębiania zaufania obywateli do działalności organów państwa. Oczywiście trwałość decyzji nie może być utożsamiana z jej bezwzględną niewzruszalnością. Stabilność decyzji jest bowiem niezbędna w takim zakresie, w jakim gwarantuje pewność obrotu prawnego z uwagi na interes publiczny oraz interes stron. Trwałość decyzji nie może także oznaczać pozostawiania w obrocie prawnym takich orzeczeń, które zostały wydane w postępowaniu administracyjnym dotkniętym szczególnie ciężkimi wadami, albo które zawierają kwalifikowane wady i naruszają swoją treścią obowiązujące prawo (por. J. Borkowski [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, wyd. Beck, s. 81). W zależności zatem od sytuacji faktycznej danej sprawy ustawodawca przewidział konkretne instytucje prawne pozwalające dokonać – w drodze wyjątku od zasady – weryfikacji decyzji ostatecznej. Do tych nadzwyczajnych trybów postępowania należą m.in.: - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji; - postępowanie w sprawie wznowienia postępowania; - postępowanie mające na celu uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej dotkniętej wadą niekwalifikowaną lub decyzji prawidłowej ze względu na konieczność dostosowania rozstrzygnięcia do wymogów interesu publicznego lub indywidualnego (np. art. 2651 Kodeksu celnego). Zakres zastosowania każdej z tych instytucji powinien być przez organy administracji i jednostki rozumiany ściśle, to jest w taki sposób, aby nie doszło do naruszenia wspomnianej zasady, określonej w art. 128 Ordynacji podatkowej. Zatem wszystkie sytuacje faktyczne, które nie mieszczą się w dyspozycji danego przepisu prawa, kreującego instytucję nadzwyczajnego wzruszenia decyzji ostatecznej, nie pozwalają na skorzystanie z tej szczególnej formy działania organu. Jak już bowiem wspomniano, w przeciwnym wypadku naruszona zostałaby zasada trwałości decyzji ostatecznych. W konsekwencji nie sposób także uznać, aby stan faktyczny, który mieści się w dyspozycji jednej z tych wyjątkowych instytucji (np. dawałby możliwość zwrócenia się przez stronę z żądaniem wznowienia postępowania), mógłby stanowić podstawę do posiłkowego skorzystania z innej z nich (np. uzasadniałby żądanie uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 2651 Kodeksu celnego). Takie rozumienie przepisu stałoby bowiem w oczywistej sprzeczności względem zasady niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów postępowania, podważałoby sens ich rozróżniania przez ustawodawcę, a także negowałoby konieczność ścisłego odczytywania tychże instytucji w duchu zasady trwałości decyzji ostatecznych. Konieczność badania przez organ danej sprawy wszczętej na podstawie art. 2651 Kodeksu celnego pod kątem zmiany (uchylenia decyzji) nie może bowiem prowadzić do obejścia innych przepisów statuujących podstawy do nadzwyczajnego wzruszenia decyzji ostatecznej (np. przepisów o stwierdzeniu nieważności decyzji). Z tego też względu dla oceny niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma określenie, w jakich sytuacjach faktycznych przepis art. 2651 Kodeksu celnego znajduje zastosowanie oraz czy jego dyspozycja obejmuje także przypadek, gdy wnioskodawca żąda zmiany ostatecznej decyzji dotyczącej stawki celnej, określenia kwoty długu celnego i należnego podatku za sprowadzony towar i podnosi przy tym, że postępowanie celne prowadzone przez organy celne było obarczone wadami kwalifikowanymi. Zdaniem NSA, przepis art. 2651 Kodeksu celnego ma zastosowanie – analogicznie jak art. 155 k.p.a. i art. 253a Ordynacji podatkowej – do takich jedynie decyzji, które nie posiadają wad kwalifikowanych, nie zostały jeszcze "skonsumowane", tj. których cel nie został jeszcze całkowicie zrealizowany oraz przy wydawaniu których organ dysponował (zgodnie z normą prawną) pewnym luzem decyzyjnym. Innymi słowy chodzi tu o sytuacje, w których wydane decyzje administracyjne zawierają rozstrzygnięcia w pewnym zakresie "plastyczne", a ich ewentualna zmiana (w granicach przewidzianych przepisami prawa materialnego) nie zmieni istoty stosunku prawnego wykreowanego decyzją zmienianą. Także możliwość (dopuszczalność) uchylenia decyzji administracyjnej w omawianym trybie nie obejmuje (i nie może obejmować) wszystkich przypadków, które mogą wystąpić w szeroko rozumianym obrocie prawnym. Możliwość ta dotyczy natomiast tylko takich stanów prawnych, w których uchylenie decyzji zmieni na przyszłość sytuację prawną strony co do wykonywania przez nią uprawnień lub obowiązków wykreowanych wcześniej wydaną decyzją ostateczną. Chodzi tu zatem o uzyskanie w pewnym sensie prospektywnego skutku prawnego, który ma niejako zastąpić uprawnienie lub obowiązek strony postępowania wynikający z decyzji dotychczasowej. Wprawdzie w orzecznictwie przyjmuje się, że niekwalifikowana wada decyzji nie wyłącza możliwości zastosowania omawianego trybu weryfikacji, to z tego kierunku orzecznictwa wcale nie wynika przyzwolenie na stosowanie go jako sui generis postępowania odwoławczego. Warto zaznaczyć, iż zakres "interesów" jako przesłanek zastosowania nadzwyczajnych trybów jest różny w zależności od tego, czy mamy do czynienia z procedurą administracyjną ogólną, czy też podatkową i celną. W tych ostatnich bowiem przypadkach wymagane jest zaistnienie ważnego interesu strony lub interesu publicznego. Wskazać trzeba także, iż do zastosowania art. 2651 Kodeksu celnego wystarczy wskazanie przez stronę jednej z tych dwóch wymienionych przesłanek. Z omawianym zagadnieniem "ważnego interesu strony" wiąże się natomiast inny problem. Otóż, zdaniem NSA, ów "interes" może być badany jedynie w granicach stosowania art. 2651 Kodeksu celnego. Jak już wspomniano decyzje wydane w tym nadzwyczajnym trybie mogą dotyczyć wyłącznie kwestii już rozstrzygniętych decyzją organu, nie zaś kwestii nowych (tak m.in. NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lipca 1993 r., I SA 1892/92, ONSA 1994 r. Nr 3, poz. 16). Z sytuacją, w której ma zastosowanie opisywana instytucja prawna, mamy zatem do czynienia jedynie wówczas, gdy organ miał i ma pewien luz decyzyjny, pozwalający np. na orzeczenie o przyznaniu uprawnienia na określony czas, ewentualnie, gdy wysokość nakładanych obowiązków może zostać zmieniona po spełnieniu określonych warunków przez zainteresowaną stronę. W takim bowiem przypadku skutki decyzji rozciągnięte są w czasie, można wręcz powiedzieć, iż decyzja taka "żyje", tj. jej cel jest realizowany przez dłuższy czas. Z zupełnie inną sytuacją mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy cel wydanej decyzji ostatecznej został już zrealizowany. Wówczas nie sposób mówić o możliwości dokonania zmiany decyzji w omawianym trybie. Taki właśnie przypadek występuje w rozpoznanej sprawie. Pogląd prawny, który nakazuje rozróżniać dwa rodzaje decyzji (uznaniowe, związane) i pozwala stosować nadzwyczajny tryb uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (o którym jest mowa w art. 155 k.p.a., art. 253a Ordynacji podatkowej oraz w art. 2651 Kodeksu celnego) wyłącznie do pierwszych z nich, stanowi naturalną konsekwencję dotychczasowej linii orzeczniczej NSA. Wskazać bowiem trzeba, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 maja 2005 r. (sygn. akt OSK 1756/04, niepubl.) NSA podkreślił, iż uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Nie mieści się jednak w pojęciu interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa, choćby zostało ono potwierdzone orzeczeniami sądu wydanymi w innych sprawach. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że strona skarżąca upatruje naruszenie art. 2651 Kodeksu celnego w dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni tego przepisu przez przyjęcie, że konieczne jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek, aby można było zastosować wynikający z niego nadzwyczajny tryb postępowania. Zarzut ten należy uznać za niezasadny. Po pierwsze, strona skarżąca nie uzasadnia szerzej tego zarzutu, nie wskazuje na czym jej zdaniem polegałaby prawidłowa wykładnia art. 2651 Kodeksu celnego i nie odnosi swojego stanowiska do sytuacji faktycznej i prawnej zaistniałej w rozpoznawanej sprawie. Po drugie, strona skarżąca w ramach tego zarzutu nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że nie wykazała istnienia "słusznego interesu oraz interesu społecznego". NSA podziela w tym zakresie pogląd Sądu pierwszej instancji. Wniosek strony skarżącej opierał się w rezultacie na żądaniu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Jako jego uzasadnienie strona skarżąca wskazała zastrzeżenia dotyczące prawidłowości prowadzonego przez organy celne postępowania w trybie zwykłym. Ciężar gatunkowy wskazanych zarzutów i ich rodzaj odnoszą się wprost do legalności pierwotnej decyzji. W takiej sytuacji – jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach – instytucja uchylenia lub zmiany treści rozstrzygnięcia, o której jest mowa w art. 2651 Kodeksu celnego, nie mogła znaleźć zastosowania, a to z uwagi na wspomniany już – obowiązujący także na gruncie postępowania celnego – zakaz wyboru nadzwyczajnych trybów wzruszania ostatecznych decyzji. Ponadto decyzja, która ustalała stawkę celną sprowadzonego towaru miała charakter związany. Organ nie dysponował w tym zakresie żadnym luzem decyzyjnym, pozwalającym mu na zastosowanie innej stawki celnej. Okoliczności wskazane powyżej, wiążą się z niezasadnością podnoszonego w petitum skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 §1 p.p.s.a. Mając bowiem na uwadze, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym, sąd administracyjny nie mógł badać jej zgodności z prawem, przy uwzględnieniu takich samych przesłanek jakimi kierowałby się kontrolując decyzję wydaną w postępowaniu zwykłym. W związku z tym, brak wnikliwej analizy zarzutów powołanych przez stronę, a nie odnoszących się do przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji, nie stanowi naruszenia cytowanego powyżej przepisu. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w sentencji na podstawie art. 184 powoływanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 cytowanej ustawy.