II SA/Wa 332/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung Adam Lipiński (spr.) Protokolant Bartosz Piwoński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2010 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2008 r., 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz R. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego Dyrektor [...] Komendy Głównej Policji pismem z dnia 16 lutego 2007 r. wystąpił do Dyrektora [...] Komendy Głównej Policji z prośbą o wszczęcie procedury administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji [...] R. M., [...], w związku z nabyciem przez funkcjonariusza prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Komendant Główny Policji pismem z dnia 22 lutego 2007 r. poinformował R. M. o zamiarze rozwiązania z nią stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Następnie rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 45 ust. 3 powołanej ustawy, zwolnił R. M. ze służby w Policji z dniem 22 kwietnia 2008 r., a w oparciu o art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), niniejszej decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Na skutek złożonego przez R. M. odwołania, sprawę rozpoznał Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Analizując treść art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji podał, że nabycie przez policjanta prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej stanowi fakultatywną podstawę do zwolnienia go ze służby w Policji. W jego ocenie bezspornym pozostaje fakt, że R. M. spełnia przesłankę określoną w powołanym przepisie, gdyż posiada ponad 30-letnią wysługę emerytalną. Stwierdził, że skoro przebywała ona na zwolnieniu lekarskim od dnia 20 kwietnia 2007 r., to okres 12 miesięcy upłynął w dniu 19 kwietnia 2008 r., a zatem zwolnienie jej ze służby w dniu 22 kwietnia 2008 r. prawa nie narusza. Zdaniem Ministra organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił przesłanki określone w przywołanych przepisach oraz wyczerpująco uzasadnił swoją decyzję, gdyż przedłożenie interesu społecznego, wyrażającego się w sprawnym funkcjonowaniu jednostek i komórek organizacyjnych Policji stanowi wystarczającą okoliczność, uzasadniającą zwolnienie ze służby policjanta, który nabył prawo do emerytury policyjnej z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Organ odwoławczy podkreślił także, iż ustawodawca nie uzależnił zwolnienia policjanta na tej podstawie prawnej od spełnienia jakichkolwiek dodatkowych przesłanek, jak np. przebiegu dotychczasowej służby, kwalifikacji zawodowych czy opinii służbowej, zaś przekonania funkcjonariusza co do prawdziwych powodów zwolnienia ze służby nie mogą stanowić podstawy do uznania, że organ działał niezgodnie z prawem. Ponadto wskazał, iż w niniejszej sprawie nie stwierdził również naruszenia wskazanych przez odwołującą przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji oraz art. 7, art. 8, art. 11, art. 35, art. 36, art. 75 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 108 § 1, art. 138 § 2, art. 139 i art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe, wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi przyznała między innymi, że w sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, to jednak uzasadnienia decyzji nie wskazują przyczyn ich wydania, poza ogólnym stwierdzeniem: "sprawne funkcjonowanie jednostek i komórek organizacyjnych Policji". W ocenie skarżącej zarówno Komendant Główny Policji, jak i Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podjęli wadliwe decyzje, kierując się dowolnością w ocenie faktów i dowodów. Ponadto skarżąca podniosła, iż jej zdaniem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 Kpa. Lakoniczne stwierdzenie organu, iż nabycie prawa do emerytury z tytułu przepracowania 30 lat oraz ogólnikowe argumenty, jako jedyne merytoryczne przyczyny zwolnienia ze służby w Policji, nie są wystarczające do uznania legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1176/08, oddalił skargę R. M.na decyzję Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Przepis ten stanowi fakultatywną podstawę zwolnienia policjanta ze służby w Policji, a wydana w tym przedmiocie decyzja jest uznaniowa. Oznacza to, iż organ ma obowiązek wyjaśnić dlaczego skorzystał z tego uprawnienia. W niniejszej sprawie organ, jako argument przemawiający za zwolnieniem skarżącej ze służby w Policji, wskazał względy polityki kadrowej, której celem jest obsadzenie niektórych stanowisk w Komendzie Głównej Policji przez osoby cywilne. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotem jego kontroli jest wyłącznie zakres dokonanego przez organ uznania oraz przedstawiona przez niego argumentacja. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ zważył interes strony, jak i interes społeczny, wyrażający się w sprawnym funkcjonowaniu jednostek i komórek organizacyjnych Policji, a rozważenie tych sprzecznych interesów, przemawia za skorzystaniem przez Komendanta Głównego Policji z możliwości jaką daje przepis art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. W ocenie Sądu pierwszej instancji zastosowanie tego przepisu zostało przez organ prawidłowo i wyczerpująco uzasadnione, a więc spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał jednak, że w rozpatrywanej sprawie nie jest uprawniony do oceny prawidłowości polityki kadrowej w Policji i dlatego nie może analizować aktów organu oraz jego publicznych deklaracji, dotyczących tak zwanego "ucywilniania" stanowisk policyjnych, gdyż ocenia jedynie argumentację płynącą z zasad takiej polityki kadrowej w aspekcie konkretnie podjętej decyzji uznaniowej, zaś w tej sprawie przedstawiona argumentacja wyczerpuje zasadę legalizmu. Organ ma bowiem prawo realizować swoją politykę kadrową i odpowiednio dobierać na określone stanowiska w Policji funkcjonariuszy bądź też pracowników cywilnych. Od powyższego wyroku R. M. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zarzucając: 1) naruszenie przepisów art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 lutego 1990 r. o Policji, § 21 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261), poprzez ich błędną wykładnię; 2) naruszenie przepisów art. 3 w związku z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewyjaśnianie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz art. 145 § 1 pkt c powołanej ustawy, poprzez mylną wykładnię pojęcia decyzji uznaniowej, która miała wpływ na rozstrzygnięcie Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 649/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Sąd II instancji wskazał między innymi, co następuje: Uznaniowy charakter decyzji, której podstawę materialnoprawną stanowił przepis art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji nie zwalniał organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 Kpa. Organ prowadząc postępowanie, w wyniku którego ma być wydana decyzja uznaniowa, ma obowiązek wypełnić określony w art. 7 Kpa nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w art. 77 § 1 Kpa obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonania jego oceny w oparciu o art. 80 Kpa. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski powinny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 Kpa). Decyzje obu organów cech tych nie spełniają, czego nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Z akt sprawy wynika, że w decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w sprawie powołania Pełnomocnika do spraw ucywilniania stanowisk policyjnych, w pkt 5 załącznika Harmonogram realizacji rekomendacji i zaleceń wynikających z audytu procesu ucywilniania służby wspomagającej w Komendzie Głównej Policji stwierdzono, że przekształcenie stanowiska policyjnego w pracownicze następuje w momencie złożenia przez policjanta raportu o zwolnienie ze służby. Należało zatem ustalić, czy w tej sprawie wskazany tryb miał zastosowanie. Ponadto powołana decyzja wraz z załącznikami przewidywała dokonanie przeglądu zadań i czynności oraz wyodrębnienie stanowisk, które docelowo miały być zastąpione stanowiskami cywilnymi. Ta kwestia, w tym ewentualne "ucywilnienie" stanowiska skarżącej nie została w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji wyjaśniona. Przede wszystkim jednak wskazać należy, iż w sytuacji, gdyby zwolnienie skarżącej ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, tj. z powodu nabycia przez nią prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej było wyłączną przyczyną jej zwolnienia, należało rozważyć, czy nie stanowi ono dyskryminacji z uwagi na wiek. Analizując ten aspekt sprawy Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na Dyrektywę Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającą ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (Dz. U. UE. L. 2000.303.16). Polski ustawodawca implementował tę dyrektywę w prawie pracy. Niewątpliwie ma ona zastosowanie również do służb mundurowych. Jednakże w ustawie o Policji brak jest stosownej regulacji, jak również określenia zakresu wyłączenia jej stosowania. Nie zwalnia to jednak Sądu pierwszej instancji od obowiązku dokonania w tej sprawie oceny zastosowania przepisu art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji pod kątem jego zgodności z przepisami prawa wspólnotowego. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do zapisu pkt 1 Dyrektywy i art. 3 zakazującego dyskryminacji między innymi ze względu na wiek. Wskazał także, iż w art. 6 ust. 1 cyt. Dyrektywy dopuszczona została możliwość uznania przez państwa członkowskie, że odmienne traktowanie ze względu na wiek nie stanowi dyskryminacji, jeżeli w ramach prawa krajowego zostanie to obiektywnie i racjonalnie uzasadnione zgodnym z przepisami celem, w szczególności celami polityki zatrudnienia, rynku pracy, kształcenia zawodowego i jeżeli środki mające służyć realizacji tego celu są właściwe i konieczne. Takie odmienne traktowanie może polegać między innymi, na wprowadzeniu specjalnych warunków dostępu do zatrudnienia i kształcenia zawodowego, zatrudnienia i pracy, włącznie z warunkami zwalniania i nagradzania, dla ludzi młodych, pracowników starszych i osób mających na utrzymaniu inne osoby, w celu wspierania ich integracji zawodowej lub zapewniania im ochrony. Nie bez znaczenie w ocenie Sądu II instancji, jest tu zapis pkt 18 preambuły tej Dyrektywy, gdzie stwierdzono, iż nie wymaga ona w szczególności od sił zbrojnych, policji, służb więziennych lub ratowniczych przyjmowania do pracy lub dalszego zatrudniania osób nieposiadających wymaganych zdolności umożliwiających wykonywanie zadań, które mogą im zostać powierzone z uwzględnieniem wynikającego z prawa celu utrzymania zdolności operacyjnej tych służb. Natomiast w świetle pkt 19 preambuły Dyrektywy, aby umożliwić Państwom Członkowskim utrzymywanie skuteczności sił zbrojnych, mogą one nie stosować przepisów niniejszej dyrektywy dotyczących niepełnosprawności i wieku w całych siłach zbrojnych lub ich części. Państwa członkowskie, które zdecydują się na taki krok, muszą określić zakres stosowania takiego odstępstwa. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego błędnej wykładni § 21 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż jest on nietrafny. Przepis ten stanowi, że o zamiarze rozwiązania stosunku służbowego z policjantem, który nabył prawo do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej, przełożony właściwy w sprawach osobowych jest obowiązany poinformować policjanta co najmniej 3 miesiące przed przewidywanym terminem zwolnienia ze służby. Nakłada on zatem na przełożonego obowiązek poinformowania policjanta o zamiarze zwolnienia go ze służby ze wskazanej wyżej przyczyny i uczynienia tego co najmniej 3 miesiące przed przewidywanym terminem zwolnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro w okolicznościach tej sprawy z uwagi na chorobę skarżącej przewidywany termin zwolnienia uległ zmianie i zwolnienie jej ze służby nastąpiło w terminie późniejszym, niż zakładano, to nie oznacza, że przełożony miał obowiązek ponownie poinformować skarżącą o zamiarze zwolnienia jej ze służby. Przesłanki określone w tym przepisie zostały już bowiem spełnione. Z tych względów stwierdzić należy, iż dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia omówionego przepisu rozporządzenia była prawidłowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznał sprawę, uwzględniając, zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2009 r. W ocenie Sądu skarga jest zasadna. Decyzja o zwolnieniu ze służby w Policji R. M., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji jest decyzją uznaniową i dlatego wymaga rzetelnego uzasadnienia, zgodnie z treścią art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, jaka okoliczność jest przyczyną zwolnienia. Fakt nabycia przez funkcjonariusza prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej może jedynie uruchamiać sam proces wypracowania decyzji o ewentualnym zwolnieniu, nie może zaś stanowić samodzielnej przesłanki implikującej decyzje o zwolnieniu. Wraz z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej implementowaliśmy prawo unijne, w tym także Dyrektywę Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającą ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (Dz. U. UE. L. 2000.303.16). Dyrektywa ta w art. 1 zakazuje dyskryminacji między innymi ze względu na wiek. Zakres jej stosowania określa art. 3, zgodnie z którym stosuje się ją do wszystkich osób zarówno sektora publicznego jak i prywatnego, włącznie z instytucjami publicznymi, w odniesieniu do warunków zatrudnienia i pracy, łącznie z warunkami zwalniania i wynagradzania (art. 3 ust. 1 pkt c). Pełną wykładnię powyższej Dyrektywy zawiera uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II PZP 13/08, której teza stanowi: "Osiągniecie wieku emerytalnego i nabycie prawa do emerytury nie może stanowić wyłącznej przyczyny wypowiedzenia umowy o pracę przez pracodawcę". Szczególnie istotny jest tu pkt II. 5. uzasadnienia uchwały, albowiem wprost odnosi się do problematyki dyskryminacji ze względu na wiek. Mimo, że uchwała ta, jak i wspomniana wyżej Dyrektywa Rady 2000/78/WE odnosi się do stosunków pracy, ma ona jednak odpowiednie przełożenie na stosunki służbowe. Zgodnie z powyższymi zasadami zwolnienie funkcjonariusza jedynie z uwagi na jego wiek będzie stanowiło akt dyskryminacji. Jednakże, co jest istotne dla służb mundurowych, Dyrektywa przewidziała wyjątek od tej zasady. I tak w pkt 18 preambuły do Dyrektywy stwierdzono, iż "nie wymaga ona w szczególności od sił zbrojnych, policji, służb więziennych lub ratowniczych przyjmowania do pracy lub dalszego zatrudniania osób nieposiadających wymaganych zdolności umożliwiających wykonywanie zadań, które mogą im zostać powierzone z uwzględnieniem wynikającego z prawa celu utrzymania zdolności operacyjnej tych służb". Natomiast w świetle pkt 19 preambuły Dyrektywy, aby umożliwić Państwom Członkowskim utrzymywanie skuteczności sił zbrojnych, mogą one nie stosować przepisów niniejszej dyrektywy dotyczących niepełnosprawności i wieku w całych siłach zbrojnych lub ich części. Państwa Członkowskie, które zdecydują się na taki krok, muszą określić zakres stosowania takiego odstępstwa. Zatem Dyrektywa dopuszcza zwolnienie policjanta ze służby w Policji jedynie z uwagi na wiek, ale tylko wtedy, gdy wiek ten umożliwia wykonywanie zadań, które mogą zostać powierzone funkcjonariuszowi, z uwzględnieniem wynikającego z prawa celu utrzymania zdolności operacyjnej tej służby. Przejdźmy zatem do przedmiotu niniejszej sprawy. Przepis art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji nie nakazuje wprost zwalniania ze służby policjantów z powodu nabycia przez nich prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Jest to norma o charakterze uznaniowym. Zatem organ winien poza niesporną w niniejszej sprawie okolicznością nabycia przez R. M. prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej, wskazać także inną przyczynę lub przyczyny warunkujące zwolnienie. Przyczyną taką może być wykazana dowodami okoliczność, iż wiek skarżącej uniemożliwia wykonywanie zadań, które mogą zostać jej powierzone, z uwzględnieniem wynikającego z prawa celu utrzymania zdolności operacyjnej tej służby. Okoliczność taka zgodnie z pkt 18 preambuły do Dyrektywy wyłączałaby dyskryminację z uwagi na wiek. Przyczyną taką może być także proces tak zwanego "ucywilniania" niektórych stanowisk. Z akt sprawy wynika, że Komendant Główny Policji w dniu [...] listopada 2006 r. wydał decyzję nr [...] w sprawie powołania Pełnomocnika do spraw ucywilniania stanowisk policyjnych. W pkt 5 załącznika Harmonogram realizacji rekomendacji i zaleceń wynikających z audytu procesu ucywilniania służby wspomagającej w Komendzie Głównej Policji stwierdzono, że przekształcenie stanowiska policyjnego w pracownicze następuje w momencie złożenia przez policjanta raportu o zwolnienie ze służby. Należało zatem ustalić, czy w tej sprawie wskazany tryb miał zastosowanie i czy powinien być stosowany. Ponadto powołana decyzja wraz z załącznikami przewidywała dokonanie przeglądu zadań i czynności oraz wyodrębnienie stanowisk, które docelowo miały być zastąpione stanowiskami cywilnymi. Ta kwestia, w tym ewentualne "ucywilnienie" stanowiska skarżącej nie została w przedmiotowej sprawie wyjaśniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie jest w stanie zbadać powyższych aspektów sprawy. Powinny one zostać wyjaśnione już przez organ I instancji, albowiem to ten organ dokonuje zwolnienia i on powinien posiadać jak najlepszą wiedzę, zarówno co do oceny możliwości, z uwagi na wiek, wykonywania zadań, które mogą zostać powierzone funkcjonariuszowi w ramach służby (z uwzględnieniem wynikającego z prawa celu utrzymania zdolności operacyjnej tej służby), jak i procesu zmian organizacyjnych umożliwiających obsadzenie niektórych stanowisk pracownikami cywilnymi w miejsce funkcjonariuszy. W zakresie zarzutu dotyczącego błędnej wykładni § 21 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał go za nietrafny, zatem ten aspekt sprawy nie wymaga już dalszego wyjaśnienia. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.