I OSK 1514/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 2063/09 w sprawie ze skargi V.R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o przeniesieniu do dalszego pełnienia służby uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2006 r. uwzględniając skargę V.R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach podanych w jego uzasadnieniu. Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu w dniu [...] grudnia 2008 r. na podstawie art. 32 ust. 1 i 2, art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 2777 ze zm.) wydał rozkaz personalny nr [...], którym z dniem [...] grudnia 2008 r. przeniósł V.R. z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej w Poznaniu, nadając jednocześnie rozkazowi na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności. Od powyższego rozkazu V.R. wniosła odwołanie, w którym zażądała: 1) jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, 2) stwierdzenia jego nieważności i wstrzymania jego wykonania, 3) wyeliminowania rozkazu z obrotu prawnego, 4) "ustalenia faktycznego, a także prawnego statusu kadrowego i uposażenia finansowego od 15 kwietnia 2007 r. do chwili obecnej z rozbiciem na czasokres, uposażenia zasadniczego, dodatków do uposażenia o charakterze stałym i innych należności pieniężnych na faktycznie i prawnie zajmowanym w przedmiotowym okresie stanowisku służbowym z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności lub ich wysokości". Następnie Komendant Główny Policji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w dniu [...] stycznia 2009 r. rozkazem personalnym nr [...] utrzymał w mocy rozkaz personalny z [...] grudnia 2008 r., uznając uzasadnienie prawne i faktyczne za co najmniej satysfakcjonujące. Strona zaś nie wskazała na czym polegało naruszenie prawa. Na powyższy rozkaz została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd ten postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. zawiesił postępowanie w sprawie II SA/Wa 548/09. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., w dniu [...] lipca 2009 r. wydał decyzję [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] oraz utrzymującego go w mocy rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powołał się na to, że nie stwierdził przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2–7 k.p.a. Następnie organ ten działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w dniu [...] września 2009 r. wydał decyzję nr [...], utrzymującą w mocy decyzję poprzedzającą. V.R. wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2009 r., zarzucając, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, 2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., 4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W dalszej części skargi, skarżąca wskazała inne naruszenia prawa procesowego oraz ustawy o Policji i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Z akt sprawy wynika, że skarżąca wniosła środek zaskarżenia od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2008 r., który został utrzymany w mocy przez organ odwoławczy. Skarżąca wnosząc środek zaskarżenia, wniosła o jego uchylenie, czy też stwierdzenie jego nieważności. Zdaniem Sądu, organ rozpoznający odwołanie zobowiązany był do jego rozpoznania w pełnym zakresie, natomiast organ odwoławczy w niniejszej sprawie ograniczył się wyłącznie do zbadania zarzutów podniesionych w odwołaniu, dotyczących trybu zwykłego, gdy zobowiązany był do rozpoznania odwołania w pełnym zakresie, tzn. również w zakresie nieważności postępowania, o co wnosiła skarżąca. Zdaniem Sądu, organ w sposób nieuzasadniony wszczął, po wydaniu ostatecznej decyzji w trybie zwykłym, postępowanie w trybie nadzwyczajnym i wydał decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz utrzymującego go w mocy rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2009 r. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] została wydana [...] lipca 2009 r., tj. po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję tego organu z dnia [...] września 2009 r. nr [...] r., bowiem skarga została wniesiona w dniu 17 marca 2009 r. W ocenie Sądu I instancji w zaistniałej sytuacji procesowej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zobowiązany był na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesić postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, gdyż zgodnie z przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej ustawą P.p.s.a. uchylił obie decyzje Ministra. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych, prawidłowo reprezentowany i zaskarżając wyrok w całości zarzucił: 1) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię oraz zastosowanie w sprawie, w której nie mógł mieć zastosowania; 2) naruszenie przepisów postępowania: – art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c ustawy P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organy administracji w postępowaniu administracyjnym naruszyły przepisy postępowania, podczas gdy prawidłowa ocena zaskarżonych decyzji winna prowadzić do wniosku przeciwnego, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia; – art. 56 w zw. z art. 124 § 1 pkt 6 ustayw P.p.s.a. poprzez pominięcie istnienia przesłanki wskazanej w tych przepisach, a wyrażonej w postanowieniu WSA w Warszawie w dniu [...] stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 548/09, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia; Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdza, iż zaskarżony wyrok z dnia 6 maja 2010 r. jest niewykonalny w świetle pozostałych rozstrzygnięć dokonanych przez ten Sąd. WSA w Warszawie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. o sygn. akt II SA/Wa 548/09 zawiesił postępowanie wszczęte skargą V.R. na decyzję Komendanta Głównego z dnia [...] stycznia 2009 r. z uwagi na fakt, iż do tegoż sądu wpłynęła kolejna skarga V.R., merytorycznie powiązana z przedmiotem sporu objętym skargą zawisłą przed sądem. W tym stanie, w oparciu o obligatoryjne przesłanki zawieszenia postępowania wskazane w art. 56 P.p.s.a. WSA w Warszawie zawiesił postępowanie do czasu zakończenia postępowania wszczętego skargą V.R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2009 r., tj. stanowiącego przedmiot postępowania o sygn. akt II SA/Wa 548/09. W uzasadnieniu swego postanowienia sąd podniósł, iż bezspornym jest, że skarżąca przed wszczęciem postępowania objętego sporem sprawy o sygn. akt II SA/Wa 548/09 skutecznie wszczęła postępowanie administracyjne, wskazane w ar. 56 P.p.s.a. Postanowienie z dnia [...] stycznia 2010 r. jest prawomocne. Wobec powyższego, organ zawieszając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dokonałby rozstrzygnięcia wbrew prawu i prawomocnemu postanowieniu WSA w Warszawie. Wskazanie zatem zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prowadziłoby do wydania rozstrzygnięcia sprzecznego z prawem. Zdaniem autora skargi kasacyjnej strona przeciwna nie miała możliwości zastosowania art. 97 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej obligatoryjnie zawiesza postępowanie wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ uważa, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją opisaną w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem postępowanie sądowe zainicjowane skargą na rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2009 r. zostało już wcześniej zawieszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wykonując zalecenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku organ administracyjny doprowadziłby do sytuacji gdy oba postępowania były jednocześnie zawieszone, co uniemożliwiłoby wydanie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, a rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej – jak tego wymaga przepis art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., regulujący przypadek obligatoryjnego zawieszenia postępowania, ma zastosowanie wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W stanie faktycznym tej sprawy, w której postępowanie sądowoadministracyjne, dotyczące rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2009 r., wydanego w postępowaniu zwykłym, zostało prawomocnie zawieszone postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 548/09 nie zachodziła przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniająca zawieszenie z urzędu postępowania nadzorczego prowadzonego w tej sprawie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Jak podaje Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku organ wszczął po wydaniu decyzji w trybie zwykłym postępowanie nadzorcze, zaś decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., została wydana po wniesieniu skargi do WSA na decyzję tego organu z dnia [...] września 2009 r. nr [...], Sąd podaje nadto, iż skarga została wniesiona w dniu 17 marca 2009 r. Z brzmienia przytoczonego fragmentu uzasadnienia wyroku wynika, iż Sąd I instancji błędnie podaje datę decyzji jako [...] września 2009 r., bowiem decyzji takiej w sprawie nie wydano, a uwzględniając następstwo czasowe nie może chodzić o decyzję Ministra z dnia [...] września 2009 r. Popełniona przez Sąd pomyłka w oznaczeniu daty decyzji czyni ten fragment uzasadnienia nie tylko nielogiczny, lecz w ogóle niezrozumiały. Wadliwość zaskarżonego wyroku polega także na tym, iż Sąd nie ustalił kiedy nastąpiło wszczęcie postępowania nadzorczego, a z uwagi na konieczność ustalenia przez Komendanta Głównego Policji żądania strony w przedmiocie weryfikacji skargi w trybie postępowania nieważnościowego oraz późniejsze – dopiero po wniesieniu skargi do WSA na decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. sprecyzowanie treści żądania, uzupełnienie braków formalnych wniosków oraz innej właściwości organu do wydania decyzji w trybie art. 158 § 1 k.p.a. ustalenie tych okoliczności miałoby wpływ na treść rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie istotną jest także okoliczność, iż postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi na decyzję ostateczną, wydaną w trybie zwykłym zostało zawieszone na podstawie art. 56 ustawy P.p.s.a. w sprawie II SA/Wa 548/09, a wobec niezaskarżenia postanowienia przez strony stało się prawomocne w myśl art. 168 § 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 170 ustawy P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony ale i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Rozpoznając skargę strony na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2009 r. nr 158-260-2009 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany był swoim prawomocnym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 548/09, zamykającym czasowo drogę do zbadania legalności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie przeniesienia V. R. do pełnienia służby. Postępowanie zawieszone, zgodnie z art. 128 § 1 pkt 4 ustawy P.p.s.a., zostaje podjęte gdy postępowanie administracyjne, z powodu którego nastąpiło zawieszenie, zostanie ostatecznie zakończone, a w przypadku zaskarżenia aktu wydanego w tym postępowaniu do sądu administracyjnego – zostanie zakończone postępowanie sądowoadministracyjne. Błędnym było więc nałożenie na organ nadzoru obowiązku zawieszenia postępowania nadzorczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż w takim przypadku oba postępowania tak zwyczajne jak i nadzorcze pozostawałyby na etapie zawieszenia, co uniemożliwiałoby kontynuowanie postępowania administracyjnego, a w dalszej kolejności podjęcie zawieszonego postępowania sądowoadministracyjnego. Z powyższych względów uznając za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 56 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.