VI SA/Wa 241/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak(spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2010 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego J. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] umarzającą postępowanie odwoławcze wszczęte wskutek odwołania od decyzji Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego (zwany dalej Dyrektorem TDT) z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...]. Przedmiotem decyzji Dyrektora TDT jest zawieszenie do dnia [...] sierpnia 2009 r. uprawnienia do wytwarzania, modernizacji i naprawy: zbiorników cystern drogowych i wagonów – cystern do przewozu towarów niebezpiecznych klasy 3, 4.1, 4.2, 4.3, 5.1, 5.2, 6.1, 8 i 9 wg ADR/RID, z wyłączeniem zbiorników cystern klasy 6.1 i 8, które oznaczone są znakiem ( zgodnie z dyrektywą 1999/36/WE oraz do modernizacji i naprawy: zbiorników cystern drogowych i wagonów – cystern do przewozu towarów niebezpiecznych klasy 2 wg ADR/RID, z wyłączeniem zbiorników cystern, które są oznaczone znakiem ( zgodnie z dyrektywą1999/36/WE, zbiorników cystern drogowych i wagonów – cystern do przewozu materiałów niezliczonych jako niebezpieczne, które są pod ciśnieniem napełniane, opróżniane lub przewożone, dla których iloczyn nadciśnienia i pojemności jest większy niż 50 bar x dm³, a nadciśnienie jest wyższe 0,5 bara, z wyłączeniem modernizacji cystern, które skutkują zmianą podstawowych parametrów urządzenia i wymagają oceny zgodności zgodnie z dyrektywą 97/23/WE, nadane decyzją Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego nr [...] z dnia [...] września 2008 r. J. K. prowadzącemu działalność gospodarczą jako: Z., ul. R. [...], [...]. Po rozpatrzeniu odwołania J. K. (skarżącego) od powyższej decyzji Minister Infrastruktury wydał w dniu [...] listopada 2009 r. decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż zapadłe w sprawie rozstrzygniecie jest spowodowane brakiem przedmiotu postępowania jakim jest decyzja organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja Dyrektora TDT z dnia [...] sierpnia 2009 r. miała charakter czasowy, ponieważ zawieszenie wyznaczono do dnia [...] sierpnia 2009 r. Wynikiem tego – jak dalej wskazuje Minister Infrastruktury - jest fakt, iż w chwili orzekania przez organ odwoławczy zaskarżona decyzja już nie funkcjonowała w obrocie prawnym, zabrakło więc podstawy do jej zbadania w zakresie zgodności z prawem. Odwołując się do zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Minister podkreślił, że zasada ta wprowadza nakaz dwukrotnego rozpoznawania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K. reprezentowany przez radcę prawnego D. S. wniósł o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Dyrektora TDT miała charakter czasowy i w związku z upływem terminu wyznaczonego w decyzji organu I instancji postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. Skarżący wskazał, iż organ II instancji wydając decyzję oparł się na nie mającym uzasadnienia poglądzie, iż wyznaczony w decyzji Dyrektora DTD termin zawieszenia uprawnienia jest równoznaczny z terminem ważności decyzji. Jednocześnie skarżący zakwestionował prawidłowość odczytania przez organ normy przepisu art. 11 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym. Zdaniem strony, termin o jakim mowa w tym przepisie wyznacza się na usunięcie uchybień, postępowanie zaś zawiesza się bezterminowo. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne – w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy lub procesowe – w stopniu mogącym mieć wpływ istotny. Należy ponadto podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Kompetencja sądu wyraża się w możliwości zastosowania środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności organów administracji publicznej wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona w niniejszym postępowaniu decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego wszczętego wskutek odwołania od decyzji Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] narusza art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przesłanką umorzenia postępowania odwoławczego jest bezprzedmiotowość odnosząca się tylko do rozpoznania sprawy w instancji odwoławczej. Skutkiem umorzenia postępowania odwoławczego jest pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej odwołaniem decyzji organu pierwszej instancji, która w tej sytuacji ostatecznie rozstrzyga sprawę administracyjną co do istoty. Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej sprawie należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a. Zasadniczo będzie miało to miejsce wtedy, gdy strona cofnie odwołanie (art. 137 k.p.a.) lub wniesie je osoba, która nie była uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Okoliczności te wypełniają przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Inne przesłanki bezprzedmiotowości postępowania przed pierwszą instancją nie mają tu zastosowania (por. Adamiak [w:] Adamiak/Borkowski, K.P.A. Komentarz, 8. wyd., W-wa 2006, str. 615). W rozpatrywanej sprawie żadna z wymienionych przesłanek nie wystąpiła. Organ uznał natomiast, że bezprzedmiotowość niniejszego postępowania odwoławczego wynika z faktu, że decyzja organu I instancji ze względu na jej czasowy charakter w dacie rozpatrywania odwołania już nie funkcjonowała w obrocie prawnym, zabrakło więc podstawy do jej zbadania w zakresie zgodności z prawem. Stanowisko organu jest wadliwe. Wzmiankowana decyzja Dyrektora TDT z dnia [...] sierpnia 2009 r. została wydana na podstawie art. 11 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. z 2000 r., Nr 122, poz. 1321). Przepis ten w ust. 1 stanowi, że w przypadku nieprzestrzegania warunków określonych w uprawnieniu, Dyrektor TDT zawiesza uprawnienie. Zgodnie zaś z ust. 2 - Dyrektor TDT, zawieszając uprawnienie, wyznacza termin usunięcia uchybień stanowiących podstawę zawieszenia, po którego upływie, w razie ich nieusunięcia, cofa uprawnienie. Z powyższego wynika, że wskazany w ust. 2 cytowanego przepisu termin dotyczy usunięcia nieprawidłowości (uchybień) nie oznacza zaś, iż zawieszenie uprawnienia ma charakter czasowy. W tym stanie rzeczy, prawidłowość sformułowania zawartego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. "wyznaczam termin zawieszenia do dnia [...] sierpnia 2008 r." (pkt II decyzji) będzie musiała zostać oceniona przez Ministra Infrastruktury w toku ponownego, merytorycznego rozpatrzenia odwołania skarżącego od tej decyzji. Nie przesądzając w żadnym razie wyniku przedmiotowej oceny należy jedynie wskazać, że wydaje się, iż powyższa ocena winna zostać dokonana również w aspekcie zawartego w pkt III tejże decyzji zobowiązania przedsiębiorcy do przedstawienia, w zakreślonym w pkt II terminie, wyjaśnień oraz propozycji środków i przedsięwzięć zaradczych w związku ze stwierdzonymi uchybieniami. Reasumując należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie Minister Infrastruktury bezpodstawnie umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Dyrektora TDT z dnia [...] sierpnia 2009 r. Zdaniem Sadu, postępowanie to nie było bezprzedmiotowe z przyczyn zarówno podmiotowych, jak i przedmiotowych. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji istniał bowiem uprawniony podmiot do wniesienia odwołania (skarżący) i takie odwołanie złożył a decyzja w sprawie zawieszenia uprawnień pozostawała w obrocie prawnym. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylając się od rozpatrzenia odwołania i wydania decyzji merytorycznej w oparciu o przepisy art. 138 k.p.a. naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Niewątpliwie prawo do wnoszenia odwołań (art. 127-140 k.p.a.) jest rozwinięciem wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Cechy charakterystyczne systemu instancyjnego sprowadzić można, po pierwsze, do totalności, co oznacza, że każde rozstrzygnięcie może być skontrolowane; po drugie, do wnioskowości, czyli sytuacji, w której tylko wskutek inicjatywy uprawnionego podmiotu (strony lub osoby działającej na prawach strony) może zostać uruchomione postępowanie przed organem wyższej instancji; po trzecie, inicjatywa uprawnionego podmiotu, co należy stanowczo podkreślić, ma prowadzić do procesowego sposobu rozpoznania sprawy. Innymi słowy, z zasady dwuinstancyjności wynika, co słusznie podkreśla w zaskarżonej decyzji organ, że strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej swoim odwołaniem, a nie tylko do skontrolowania prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej. Bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego i pozbawienie w ten sposób skarżącego możliwości obrony praw stanowi w istocie rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego i jako takie musiałoby spowodować stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Jednakże, zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie umorzenie postępowania odwoławczego nastąpiło z uwagi na wadliwą wykładnię art. 11 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym dlatego naruszenie art. 15 k.p.a. można było zakwalifikować w kategoriach naruszenia mającego istotny wpływ na wynik sprawy a zatem uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji. Jak już wyżej zasygnalizowano, w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy obowiązany będzie ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą w pierwszej instancji, przy czym chodzi tu o rozpatrzenie sprawy merytorycznie w jej całokształcie. Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O wstrzymaniu wykonania uchylonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a., natomiast o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. uwzględniając, że skarżący był w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym reprezentowany przez radcę prawnego.