VI SA/Wa 467/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak(spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2010 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia praw wynikających z licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez R. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] o zawieszeniu praw wynikających z licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia. Podstawę materialnoprawną przedmiotowej decyzji stanowi przepis art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz.U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221 ze zm.), w myśl którego, Komendant Wojewódzki Policji, w przypadku powzięcia wiadomości o wszczęciu postępowania karnego przeciwko pracownikowi ochrony o przestępstwo inne niż przeciwko życiu, zdrowiu i mieniu, może zawiesić prawa wynikające z licencji do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie wynika, iż przeciwko p. R. K. toczy się postępowanie karne o wielokrotne czyny: z art. 264a § 1 kk. przy zastosowaniu art. 65 § 1 kk., z art. 13 § 1 kk. i 264a § 1 kk. przy zastosowaniu art. 65 § 1 kk., z art. 264a § 1 kk., art. 270 § 1 kk. w zw. z art.l 1 § 2 kk. przy zastosowaniu art. 65 § 1 kk. oraz z art. 13 § 1 kk. i art. 264a § 1 kk, art. 270 § 1 kk. w zw. z art. ll § 2 kk. przy zastosowaniu art. 65 § 1 kk. O powyższym świadczy sporządzone przez Prokuraturę Rejonową [...] postanowienie z dnia [...] maja 2009 r. o przedstawieniu skarżącemu zarzutów (k. 39-53 akt adm.) oraz postanowienie z dnia [...] lipca 2009 r. o zmianie postanowienia o przedstawieniu zarzutów (k. 78-93). Organ odwoławczy wskazał, że w tym stanie rzeczy zasadnym było wszczęcie przez komendanta wojewódzkiego Policji postępowania administracyjnego w sprawie zawieszenia praw wynikających z licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia (pismo z dnia 2 czerwca 2009 r.) Organ podkreślił, że zarówno w tym piśmie jak w pismach z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz [...] października 2009 r. R. K. został pouczony o prawach strony. Odwołując się do dyspozycji art. 32 ust. 2 cyt. ustawy o ochronie osób i mienia Komendant Główny Policji stwierdził, że przepis ten ma charakter fakultatywny, a zatem rozstrzygając na jego podstawie, organ administracji winien kierować się także zasadą celowości i słuszności rozstrzygnięcia wyrażoną w art. 7 k.p.a., nakazującą uwzględnianie interesu indywidualnego (słusznego interesu obywateli) i interesu społecznego. Organ zaakcentował, że w rozpatrywanej sprawie niewątpliwe jest, iż strona stoi pod zarzutem popełnienia przestępstw umyślnych przeciwko porządkowi publicznemu i przeciwko wiarygodności dokumentów, a fakt ten wyczerpuje przesłankę art. 32 ust 2 ustawy o ochronie osób i mienia. Wolą ustawodawcy natomiast jest, aby w przypadku postawienia pracownika ochrony w stan oskarżenia o popełnienie przestępstwa, właściwy organ Policji mógł odsunąć taką osobę od wykonywania przez nią zadań służbowych poprzez zawieszenie jej wynikających z licencji praw. Organy Policji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego zmierzającego do zawieszenia praw wynikających z licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia mają zatem obowiązek w konkretnym przypadku wykazać, iż za skorzystaniem z fakultatywnie określonej dyspozycji tego przepisu przemawia interes publiczny. Przenosząc powyższe rozważania teoretyczne na grunt rozpoznawanej sprawy organ stwierdził, że z zebranego materiału dowodowego wynika niezbicie, iż Prokuratura Rejonowa [...] postawiła skarżącemu zarzuty wielokrotnego popełnienia przestępstw polegających na tym, że działając w celu osiągnięcia korzyści majątkowej ułatwiał wskazanym cudzoziemcom pobyt na terytorium RP wbrew przepisom oraz przestępstw polegających na nakłanianiu pracownic do podpisywania się na umowie najmu za wynajmującego, przy czym z popełniania przestępstw uczynił sobie stałe źródło dochodu. Organ podkreślił, że R. K. stoi pod zarzutem popełnienia wskazanych czynów w trakcie prowadzonej działalności gospodarczej biura doradczego "R.", które prowadzi w oparciu o uzyskaną koncesję MSWiA nr [...] w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu, zachodzi uzasadnione podejrzenie, że R. K., posiadając licencję pracownika ochrony naruszył umyślnie obowiązujący porządek prawny, a ponadto jest to powiązane z prowadzoną przez niego w ramach koncesji działalnością gospodarczą, co z kolei, w ocenie organu, uzasadnia zawieszenie skarżącemu praw wynikających z uzyskanej przez niego licencji pracownika ochrony do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania karnego. Organ zaakcentował także, że nie znalazł okoliczności uzasadniających zmianę lub uchylenie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o co wnosił skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wskazał, że przepis art. 32 ust. 2 ustawy dla jego zastosowania nie ustala wymogu skazania strony za przestępstwo. Wprost przeciwnie - toczące się postępowanie karne jest warunkiem jedynym i koniecznym zastosowania instytucji zawieszenia praw z licencji. Organ administracji nie bada przy tym w ogóle kwestii winy lub niewinności strony, jak również zasadności zarzucanych czynów i ich kwalifikacji prawnej. Swoją decyzję wydaje na podstawie ustalonego stanu faktycznego, znajdującego odzwierciedlenie w normie prawa materialnego, którą w tym postępowaniu jest art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia, uwzględniając przy tym także zasadę celowości i słuszności rozstrzygnięcia wyrażoną w art. 7 kpa., nakazującym wyważenie interesu indywidualnego (słusznego interesu strony) i interesu społecznego. W ocenie organu odwoławczego, materiał dowodowy który został zebrany w rozpatrywanej sprawie zgodnie z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego przemawia za zastosowaniem w tej konkretnej sprawie instytucji zawieszenia praw wynikających z licencji. Zdaniem organu, za takim rozstrzygnięciem przemawia interes społeczny. W tym zakresie organ stwierdził, że licencja pracownika ochrony drugiego stopnia uprawnia osobę ją posiadającą m.in. do kierowania zespołami pracowników ochrony i stanowi jeden z warunków uzyskania koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia. Tymczasem postawione stronie zarzuty mają ścisły związek z prowadzoną przez nią na podstawie uzyskanej koncesji działalnością gospodarczą. W tej sytuacji, słusznym i celowym było skorzystanie przez organy Policji z instytucji fakultatywnego zawieszenia stronie prawa wynikających z licencji. Bez znaczenia jest tu okoliczność, iż czyn strony nie został jeszcze prawomocnie osądzony, bowiem istotą instytucji zawieszenia praw wynikających z licencji jest fakt tylko toczącego się postępowania karnego przeciwko osobie licencję posiadającej. Prawnokarna zasada domniemania niewinności nie ma przy tym znaczenia w postępowaniu administracyjnym w sprawie zawieszenia praw wynikających z licencji pracownika ochrony. Przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego nie jest ustalenie winy czy niewinności posiadacza licencji i nie toczy się ono na podstawie przepisów prawa karnego. Zatem dla skorzystania przez organ administracji publicznej z przyznanej mu przez ustawodawcę kompetencji wystarczającym jest ustalenie, iż w postępowaniu przygotowawczym wydane zostało postanowienie o przedstawieniu zarzutów, co ma miejsce w sprawie strony, a więc przesłanka, o której mowa w art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia, została w tym przypadku spełniona. Organ odwoławczy podniósł także, że z podanych wyżej powodów, nie przesądzając w żaden sposób czy strona popełniła przestępstwa z art. 264a § 1 kk. i art. 270 § 1 kk., opisane w postanowieniu o zmianie postanowienia o przedstawieniu zarzutów zachowanie strony winno skutkować odsunięciem jej od możliwości wykonywania zawodu do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego. Zdaniem organu, żaden z podnoszonych w odwołaniu argumentów, jak dotychczasowa niekaralność strony, czy pozytywna opinia w miejscu zamieszkania oceny tej nie zmieniają. Rodzaj i okoliczności czynów, pod zarzutem popełnienia których strona stoi świadczą bowiem, że dla ochrony interesu społecznego należało skorzystać z możliwości zawieszenia jej praw wynikających z licencji pracownika ochrony. Organ wskazał ponadto, że skarżący nie skorzystał z praw wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 73 § 1 k.p.a. i nie przedstawił w toku postępowania przed merytorycznym zakończeniem sprawy żadnych faktów wskazujących na jej interes indywidualny, przemawiających za nieograniczeniem jej praw wynikających z licencji pracownika ochrony. Natomiast odnosząc się do zarzutu strony, iż rozstrzygnięcie narusza w sposób istotny przepisy procedury administracyjnej stwierdził, iż zarzut ten jest również bezzasadny.Jak wynika bowiem z akt sprawy, organ I instancji zgodnie z regułami określonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przeprowadził postępowanie dowodowe celem ustalenia czy w tej konkretnej sprawie spełniona została przesłanka, o której mowa w art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia, a więc czy w stosunku do strony toczy się postępowanie karne o przestępstwa inne niż wskazane w ust. 1 tego artykułu. Postępowanie to wykazało podstawy do takiego załatwienia sprawy. Zatem organ I instancji wydał w sprawie adekwatną do zgromadzonego i ocenionego materiału dowodowego decyzję, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Nie doszło zatem do naruszenia wskazanych w odwołaniu przepisów postępowania administracyjnego W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. K. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. A także naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez zlekceważenie zasady pogłębiania ufania do organów Państwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie . W piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , zwaną dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Rozpatrując sprawę w świetle przedstawionych wyżej kryteriów należy stwierdzić, że skarga R. K. nie jest uzasadniona. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 32 ust.2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (tj. Dz.U. 05.145.1221 ze zm.) w myśl którego, Komendant Wojewódzki Policji, w przypadku powzięcia wiadomości o wszczęciu postępowania karnego przeciwko pracownikowi ochrony o przestępstwo inne niż wymienione w ust. 1 tj. inne niż przeciwko życiu, zdrowiu i mieniu, może zawiesić prawa wynikające z licencji do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że R. K. stoi pod zarzutem popełnienia przestępstw umyślnych przeciwko porządkowi publicznemu i przeciwko wiarygodności dokumentów na co wskazuje zawarte w aktach sprawy postanowienie sporządzone przez Prokuraturę Rejonową [...] z dnia [...] maja 2009 r. o przedstawieniu skarżącemu zarzutów (k. 39-53 akt adm.) oraz postanowienie z dnia [...] lipca 2009 r. o zmianie postanowienia o przedstawieniu zarzutów (k. 78-93). Fakt ten wyczerpuje przesłankę z art. 32 ust.2 ustawy o ochronie osób i mienia. Powyższa norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy co oznacza, jak słusznie podnosi Komendant Główny Policji, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 32 ust.2 ustawy o ochronie osób i mienia jest decyzją podejmowaną w ramach uznania administracyjnego. Podkreślenia przy tym wymaga, że decyzja administracyjna o charakterze uznaniowym powinna nie tylko spełniać wymóg zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, ale także uwzględniać szeroko rozumiane kryterium racjonalności ingerencji organu w sferę prawną obywatela, czy innego podmiotu prawa z punktu widzenia celów jakie swym działaniem organ zamierza osiągnąć. W literaturze podkreśla się, że wskazana wyżej możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy w powinna zostać zdeterminowana wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Zakamycze 2000 s.139). W niniejszej sprawie organ zawiesił skarżącemu prawa wynikające z licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia wskazując na fakt postawienia skarżącemu zarzutów wielokrotnego popełnienia przestępstw polegających na tym, że działając w celu osiągnięcia korzyści majątkowej R. K. ułatwiał konkretnym cudzoziemcom pobyt na terytorium RP wbrew przepisom oraz przestępstw polegających na nakłanianiu pracownic do podpisywania się na umowie najmu za wynajmującego, przy czym z popełniania przestępstw uczynił sobie stałe źródło dochodu. Przy czym, co akcentuje organ, a wynika to z treści postanowienia Prokuratury, skarżący stoi pod zarzutem popełnienia wskazanych czynów w trakcie prowadzonej działalności gospodarczej biura doradczego "R.", które prowadzi w oparciu o uzyskaną koncesję MSWiA nr [...] w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej. Zdaniem organu, za przedmiotowym rozstrzygnięciem przemawia interes społeczny, gdyż licencja pracownika ochrony drugiego stopnia uprawnia osobę ją posiadającą m.in. do kierowania zespołami pracowników ochrony i stanowi jeden z warunków uzyskania koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia. Ze względu na to, że postawione stronie zarzuty mają ścisły związek z prowadzoną przez nią na podstawie uzyskanej koncesji działalnością gospodarczą, w ocenie organu, słusznym i celowym było skorzystanie z instytucji fakultatywnego zawieszenia stronie praw wynikających z licencji. Jednocześnie organ stwierdził, że ani dotychczasowa niekaralność skarżącego, czy pozytywna opinia z miejsca zamieszkania oceny tej nie zmieniają. Zdaniem Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ prawidłowo zastosował powołany przepis ustawy o ochronie osób i mienia, a przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności sprawy oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Zdaniem Sądu, Komendant Główny Policji, a wcześniej Komendant Wojewódzki Policji w [...], nie dopuścili się obrazy zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), albowiem organy te oparły się na dowodach uzyskanych z Prokuratury Rejonowej [...] dokonując jego wszechstronnej oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto zaskarżona decyzja została uzasadniona zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Należy podnieść, iż skarżący został wezwany przez organ I instancji do przedłożenia dokumentów dotyczących jego sytuacji rodzinnej i finansowej, a także potwierdzenia czy zatrzymanie przedmiotowej licencji spowoduje pogorszenie sytuacji życiowej strony( v. pismo organu z dnia [...] października 2009 r. k. 98 akt adm. zwrotne poświadczenie odbioru ww. pisma w dniu [...] października 2009 r. - k. 99 akt adm.). Jak wynika z akt sprawy, R. K. nie skorzystał z możliwości przedstawienia swojego stanowiska w sprawie, co w pełni uzasadnia oparcie się przez organ wyłącznie na dowodach zebranych bez czynnego udziału strony. Podkreślenia również wymaga, że skarżący został poinformowany o zakończeniu postępowania dowodowego i pouczony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem, a także został wezwany do zajęcia stanowiska w zakreślonym terminie z czego również nie skorzystał. Innymi słowy, skarżący w toku postępowania nie przedstawił żadnych faktów wskazujących na jego interes indywidualny, przemawiających za powstrzymaniem się przez organ od ingerencji w prawa wynikające z przedmiotowej licencji. W tym stanie rzeczy zarzut R. K., iż organ nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego a także nie uwzględnił słusznego interesu strony nie jest uzasadniony. Z postanowienia Prokuratury Rejonowej z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie sygn. akt [...] wynika, że każdy z 46 zarzucanych czynów opisanych w tym postanowieniu, zdaniem Prokuratury, został popełniony przez skarżącego w trakcie prowadzonej działalności gospodarczej biura doradczego "R.". Nie bez znaczenia jest fakt, że warunkiem niezbędnym dla prowadzenia przedmiotowej działalności gospodarczej (w zakresie usług ochrony osób i mienia) było posiadanie przez stronę licencji pracownika ochrony drugiego stopnia. W tym stanie rzeczy uwzględniając, że osoba wykonująca zawód pracownika ochrony winna by transparentna i uczciwa, co związane jest ze specyfiką wykonywanej funkcji trudno zakwestionować stanowisko organu, że w niniejszej sprawie uznał za celowe skorzystanie z możliwości zawieszenia praw wynikających z licencji. W ocenie Sądu, mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że stanowisko organu, iż w rozpoznawanej sprawie należy dać prymat interesowi społecznemu nie jest dowolne. Odnosząc się do zarzutu skarżącego zawartego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2010r. (k. 16 akt sądowych), że organ w niniejszym postępowaniu nie respektował zasady domniemania niewinności należy stwierdzić, że zarzut ten również nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w wyroku z dnia 17 grudnia 2003 r. sygn. akt SK 15/02 opubl. OTK-A 2003/9/103. Trybunał Konstytucyjny stwierdził wówczas, że zawieszenie pracownikowi ochrony praw wynikających z licencji do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd nie przesądza o jego winie lub niewinności. Stanowi jedynie konsekwencję wystąpienia określonego stanu faktycznego, z którym ustawodawca związał skutki prawne w postaci czasowego ograniczenia uprawnień administracyjnych na wykonywanie reglamentowanej przez prawo działalności. Zasada domniemania niewinności nie ma charakteru absolutnego i nie może być rozumiana na tyle szeroko, by uniemożliwiała sprawowanie nadzoru państwa nad działalnością, którą w powszechnym odbiorze prowadzą instytucje "zaufania publicznego" Zawieszenie praw wynikających z licencji pracownika ochrony nie może być traktowane inaczej niż dopuszczalny w świetle orzecznictwa TK i uzasadniony z uwagi na interes innych podmiotów - ustawowy wyjątek od zasady wolności wykonywania zawodu. Na gruncie kwestionowanej ustawy uprawnienia pracownika ochrony są nie tylko bardzo szerokie, ale też w dużym stopniu polegają na możliwości stosowania środków godzących w dobra innych osób (np. uprawnienie do legitymowania i ujawniania osób, stosowania środków przymusu bezpośredniego, a nawet użycia broni palnej). Zauważyć także należy, że obowiązkowej ochronie podlegają obiekty mające związek z mieniem niekiedy bardzo znacznej wartości, takie jak np. banki, przedsiębiorstwa wytwarzające lub przechowujące wartości pieniężne, rurociągi paliwowe itp. Za niezbędne należy zatem uznać regulacje ograniczające prawo wykonywania czynności ochrony przez osoby niedające gwarancji moralnych. Dotyczy to nie tylko pracowników, ale wszystkich osób posiadających licencję pracownika ochrony. Mając na uwadze powyższe, skargę R. K. należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako, że nie miała usprawiedliwionych podstaw.