I OSK 106/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 363/10 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 363/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: J. S. we wrześniu 2009 r. złożyła do Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. łącznie 12 wniosków, w których wniosła o przyznanie zasiłku celowego, a ponadto złożyła wniosek o przeprowadzenie "drobnych napraw domu" bez podawania kwoty. Suma złożonych wniosków opiewała na kwotę 5220 zł. Burmistrz S. decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...], na podstawie art. 3 ust. 3, art. 4, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1 w związku z art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 ze zm.), odmówił J. S. przyznania zasiłku celowego na miesiąc wrzesień 2009 r. na łączną kwotę 5220 zł, wskazując jakie są możliwości finansowe Ośrodka odnośnie przyznawanych zasiłków celowych oraz wyjaśnił, że zasiłek celowy w wysokości 140 zł na miesiąc wrzesień został jej przyznany odrębną decyzją, zaś celem zasiłku było częściowe pokrycie żądań wymienionych we wnioskach złożonych we wrześniu 2009 r. Organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawczyni w ogóle nie współpracuje z organem oraz zaznaczył, że ma ona opłacane przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej składki na ubezpieczenie zdrowotne, co pozwala korzystać jej ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] utrzymało w mocy wskazaną wyżej decyzję Burmistrza S., wskazując, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, co oznacza, że spełnienie kryteriów przez ubiegającego się o zasiłek celowy nie jest równoznaczne z powstaniem po jego stronie roszczenia o przyznanie świadczenia w określonej przez niego wysokości. Organ odwoławczy zaznaczył, że możliwość zaspokojenia potrzeb jest zdeterminowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi. Nie może ona bowiem dać więcej niż posiada. Podkreślono, że J. S. otrzymuje systematycznie wsparcie finansowe w różnych formach, np. zasiłki celowe, na dożywanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podkreśliło także, iż pracownik socjalny kilkakrotnie usiłował przeprowadzić z zainteresowaną aktualizację wywiadu środowiskowego, jednak spotkał się z odmową z jej strony. Na powyższą decyzję J. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedstawiając swoją trudną sytuację zdrowotną i materialną oraz zarzucając, że pomoc przyznawana jest stronniczo i według niejasnych kryteriów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 363/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2009 r. stwierdził, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, co oznacza, że sam fakt spełniania ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego. Sąd podkreślił, że z przepisów ustawy o pomocy społecznej wynika, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. To, zdaniem Sądu, oznacza, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich osób ubiegających się o pomoc. Sąd pierwszej instancji zauważył, że z dokumentów niniejszej sprawy wynika, iż skarżąca objęta jest stałą opieką Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., a w miesiącu wrześniu 2009 r. otrzymała świadczenie w formie zasiłku celowego w wysokości przewyższającej średnią miesięczną wysokość zasiłku celowego przewidzianą w tym okresie przez Ośrodek na pomoc osobom ubiegającym się o to świadczenie. Zdaniem Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie nie naruszyły prawa odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącej. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2010 r. skargę kasacyjną złożyła J. S. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które to koszty nie zostały opłacone w całości lub w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest art. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 3 § 2 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 7, 8, 11, 77 § 1, i 107 § 3 k.p.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, skutkujące oddaleniem skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu dokonującego kontroli legalności działania organu administracji publicznej było uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na następujące uchybienia, których dopuścił się organ: a) niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy i nie poczynienie ustaleń w przedmiocie liczby osób, które w miesiącu wrześniu 2009r. złożyły wnioski o przyznanie pomocy w formie zasiłków celowych oraz ilu osobom udzielono tego rodzaju pomocy we wrześniu 2009r., na jaki cel oraz w jakiej wysokości każdemu z nich (art. 7, 8, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a.), b) niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy i nie rozpatrzenie przez organ całego materiału dowodowego, polegające na braku dokonania ustaleń, czy zaspokojenie potrzeb bytowych, których sfinansowania żądała skarżąca, ma na celu umożliwienie skarżącej przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie jest ona w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 7, 8, 77 § 1 oraz 107 §3 k.p.a.), c) niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy i rozpoznanie wniosku o zasiłek celowy na leczenie zębów w wysokości 2.000 zł, podczas gdy skarżąca w miesiącu wrześniu 2009r. takiego wniosku nie złożyła oraz nie dostrzeżenie przez organ drugiej instancji, iż organ pierwszej instancji orzekł o odmowie przyznania zasiłku celowego na leki kardiologiczne w wysokości 2.000 zł bez jego uprzedniego rozpatrzenia (art. 7, 8, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a.), d) niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy i nie rozpatrzenie przez organ całego materiału dowodowego, polegające na oparciu decyzji o przesłankę braku współdziałania skarżącej z pracownikiem socjalnym, podczas, gdy aktualizacja wywiadu środowiskowego, będąca warunkiem przyznania zasiłku celowego, przeprowadzona została przez pracownika socjalnego ze skarżącą w dniu 3 września 2009r. (art. 7, 8, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a.), e) nieustosunkowanie się organu do wszystkich twierdzeń i argumentów podnoszonych przez skarżącą w toku toczącego się postępowania administracyjnego, (art. 8, 11 i art. 107 §3 k.p.a.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto przedstawione powyżej zarzuty oraz podkreślono, że w aktach niniejszej sprawy nie ma dokumentów w zakresie liczy osób, które we wrześniu 2009r. złożyły wnioski o przyznanie pomocy w formie zasiłków celowych oraz informacji ilu osobom udzielono tego rodzaju pomocy, na jaki cel oraz w jakiej wysokości. Zdaniem skarżącej kasacyjnie organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie nie poczyniły ustaleń w tym zakresie. Podniesiono także, że organy pominęły ciężką sytuację życiową, w której znajduje się skarżąca. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie zaznaczyć należy, że z art. 2 i art. 3 powołanej ustawy o pomocy społecznej wynika, iż celem pomocy społecznej jest jedynie pomoc i wspieranie rodzin w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej i zaspokojeniu ich niezbędnych potrzeb oraz zapobieganie ich popadnięciu w trudną sytuację życiową poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia się rodzin, a nie zapewnienie im dożywotniego utrzymania bądź podwyższenia istniejącego niskiego dochodu. Zauważyć należy, że również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt SK 15/001, wyraźnie stwierdził, że cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w tym na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, aby można było na tej podstawie oprzeć skargę kasacyjną. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Dodać przy tym należy, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zarzut naruszenia wskazanego wyżej przepisu podnieść można jedynie w powiązaniu z odpowiednim przepisem procedury administracyjnej. "Inne naruszenie przepisów postępowania", o jakim mowa w przytoczonej regulacji musi zatem dotyczyć oceny konkretnych przepisów postępowania dokonanej przez sąd pierwszej instancji, nie może natomiast polegać na błędnej, czy mało wyczerpującej argumentacji sądu. W niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powiązano z naruszeniem art. 7, 8, 11, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia wskazanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego uznając, że organ administracyjny dokonał prawidłowej i wnikliwej oceny dowodów, które w niniejszej sprawie są jednoznaczne. Stanowisko to w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny. Należy w tym miejscu podkreślić, że decyzja podejmowana przez organ administracji w przedmiocie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania nie oznacza, że po stronie organu powstaje obowiązek jego przyznania. Tym samym organ pomocy społecznej nie ma obowiązku przyznania świadczenia w wysokości uznanej przez stronę za odpowiednią, w celu dostarczania jej środków utrzymania. Z przepisów regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika bowiem, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W niniejszej sprawie, za Sądem pierwszej instancji trzeba dojść do wniosku, że organy administracyjne, działając w granicach uznania administracyjnego, dokładnie ustaliły sytuację skarżącej, wskazując, że systematycznie otrzymuje ona wsparcie finansowe w różnych formach. Organ podał także, iż dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi. Natomiast skarga kasacyjna stanowi niejako polemikę skarżącej z Sądem pierwszej instancji, w której skarżąca wyraża przede wszystkim swoje niezadowolenie z zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, domagając się świadczeń z pomocy społecznej. Jednakże samo tylko niezadowolenie skarżącej nie może stanowić podstawy do skutecznego zaskarżenia zapadłego w sprawie wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, iż organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Wobec tego uznać należy, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest nieuzasadniony. To czyni bezzasadnym także zarzut naruszenia art. 151 tejże ustawy. Co się zaś tyczy naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, to i ten zarzut uznać należy za chybiony. Przepis ten stanowi bowiem, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy te określają zatem kognicję sądów administracyjnych i należą do przepisów ustrojowych, a nie przepisów postępowania. Sąd mógłby je naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. To jednakże w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Tym samym na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut o naruszeniu art. 3 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 wskazanej ustawy. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie