IV SA/Wa 697/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska, Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, Asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2008 r. sprawy ze skargi S. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) marca 2008 r. nr (...) w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007r. Nr [...] Starosta P. na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), uzgodnił warunki zabudowy dla inwestycji dotyczącej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego z garażem w bryle budynku, z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] we wsi [...], gmina M. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż zgodnie z informacją zawartą w piśmie Wójta Gminy M., teren inwestycji nie jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu planu miejscowego. Jednocześnie stwierdził, iż według ewidencji gruntów, działka nr ew. [...] o powierzchni [...] m2 zawiera: grunty rolne klasy IVb o pow. [...] m2 oraz grunty rolne klasy V o pow. [...] m2, zaś kompleks gruntów rolnych klasy RIVb, w którym zawiera się ta działka wynosi [...] m2 czyli poniżej 1,0 ha. Położony jest on na działkach nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - zgodnie z mapą ewidencyjną. W/w kompleks gruntów rolnych graniczy od północy z terenem należącym do [...] U. (poza obszarem powiatu P.). Według mapy dot. przebiegu projektowanej drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] teren jest zainwestowany nierolniczo. Od strony wschodniej teren ten graniczy zaś z ul. [...], która należy już do innego powiatu. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. S. C., wskazując, iż organ błędnie nie wziął pod uwagę gruntów rolnych położonych na terenie [...] U. W., przylegających do kompleksu gruntów rolnych w których zawiera się działka rolna Nr [...]. Tymczasem łączna suma powierzchni tych działek rolnych przy uwzględnieniu działek położonych w [...] U. W., które bezpośrednio przylegają do spornego terenu stanowi kompleks, którego powierzchnia przekracza 1 ha. W toku postępowania zażaleniowego skarżący wskazał również na uchybienia organu I instancji przy doręczaniu korespondencji stronom postępowania. Postanowieniem z dnia [...] marca 2008r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Starosty P. W uzasadnieniu przestawiając stan faktyczny i prawny sprawy organ wskazał, iż teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na nierolnicze. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. C. zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego tj: art.59 ust.1 i art.61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) przez błędne ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki przewidziane w pkt 1 art. 61 ust. 1 tej ustawy, a także art. 4 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r, Nr 121, poz.1266 ze zm.) przez błędną ich wykładnię w szczególności odnoszącą się do pojęcia zwarty obszar gruntów rolnych i niewłaściwe ich zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art.7, art.10 §1, art.77 §1 art.80, art.107 i art.144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędne ich zastosowanie lub brak zastosowania. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż w jego ocenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., rozstrzygnęło sprawę bez należytej wnikliwości. Przy tym zarzut ten jest o tyle istotny, że zaskarżone postanowienie prowadzi do powstania rozziewu orzecznictwa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w tego typu sprawach. Dla przykładu skarżący przywołał postanowienie SKO w W. z [...] stycznia 2008 r. w sprawie Sygn.akt [...], dotyczące uzgodnienia przez Starostę P. warunków zabudowy dot. dz. ewid. Nr [...], gdzie dla działki o podobnych parametrach, położonej w tym kompleksie gruntów rolnych wydano odmienne rozstrzygnięcie. Skarżący wskazał, iż w jego ocenie przepis art.7 ust.2 pkt 1 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pozwała przeznaczyć na cele nierolnicze i nieleśne grunty rolne, stanowiące użytki rolne klas IV, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha jedynie za zgodą marszałka województwa, a przy tym pojęcie zwartego obszaru nie może odnosić się do jednej tylko działki objętej decyzją o warunkach zabudowy lecz do całego sąsiedztwa tej działki. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonując wadliwej wykładni pojęcia zwarty obszar gruntów rolnych, przyjęło z naruszeniem wymagań art. 7 ust.2 pkt 1 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych, że skoro brak jest podstaw do uznania, że w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki rolnej o pow. [...] m2 planowana jest realizacja zamierzeń budowlanych, które pociągnęłyby zmianę przeznaczenia terenu rolnego na cele nierolnicze skutkujące powstanie zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia o powierzchni 1 ha gruntów rolnych, to zmiana przeznaczenia przedmiotowej działki w drodze wydania warunków zabudowy jest dopuszczalna. Pogląd powyższy sprzeczny z istotą pojęcia zwartego obszaru gruntów rolnych prowadzi wprost do zaniechania ochrony gruntów rolnych i stanowi wyraźne naruszenie powołanych wyżej przepisów. Skarżący wskazał także, iż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia pozbawione jest odniesienia do ustaleń, które Kolegium poczyniło samodzielnie, a które pozostają w sprzeczności z ustaleniami Starosty P. Zarzuca, organowi odwoławczemu, iż jego uzasadnienie jest lakoniczne. Organ nie uzasadnił bowiem, dlaczego uznał, iż kompleks rolny obejmujący przedmiotową działkę nr [...] nie przekracza 1 ha. Tymczasem powinien był wskazać, jakie konkretne działki wziął pod uwagę oraz jaka jest ich powierzchnia i oznaczenie rodzajowe. Uchybienie tym czynnościom stanowi zdaniem skarżącego naruszenie art. 10 § 1 i 80 kpa. oraz pozostałych powołanych przepisów k.p.a. Brak wnikliwości dotyczącej zebrania i oceny niezbędnego materiału dowodowego odnoszącego się do istoty sprawy, idzie w parze z niedokładnościami tekstu postanowienia, stanowiącymi zapewne oczywiste omyłki pisarskie, lecz budzącymi także i dalej idące refleksje. Postanowienie dotyczy działki ewidencyjnej nr [...], jednakże dwukrotnie w teksie postanowienia (na stronie 1 w 20 i 30 wierszu od dołu) pojawia się błędne oznaczenie tej działki, jako dz. ewid. nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie . Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 ustawy Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż nie narusza ono prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jego uchylenia. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. zwanej w dalszej części P.p.s.a), Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt. 1 lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego(pkt. 1 lit. b), lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt. 1 lit. c). Tymczasem w ocenie Sądu wskazane przez skarżącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego nie miały istotnego wpływu na wynika sprawy. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, iż właściwie orzekający w sprawie organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia z [...] listopada 2007r. Nr [...] Starosty P., na mocy którego organ ten uzgodnił warunki zabudowy dla inwestycji dotyczącej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem w bryle budynku z niezbędną infrastruktura techniczną na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] we wsi [...], gmina M. Jak wynika z akt sprawy inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu planowane jest na działce nr ew. [...] o powierzchni [...] m2, która zawiera: grunty rolne klasy IVb o pow. [...] m2 oraz grunty rolne klasy V o pow. [...] m2 . Podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawie stanowił zatem art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.), zgodnie z którym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych- w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów i gospodarce nieruchomościami. Organem właściwym do rozstrzygania w zakresie gruntów rolnych zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U tj. z 2004r. Nr 121, poz 1266 ze zm.), jest starosta. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest zaś możliwe, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z informacją zawartą w piśmie Wójta Gminy M., teren inwestycji nie jest był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu planu miejscowego. To, jakiego rodzaju tereny wymagają uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne określa art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W przypadku gruntu rolnego stanowiącego użytek rolny klasy IV i V (jak w niniejszej sprawie), uzyskania zgody Marszałka Województwa wymaga zmiana przeznaczenia na cele nierolnicze takiego gruntu, którego zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha (art. 7 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy). Jak wynika z akt sprawy w tym przedłożonego przez Starostwo Powiatowe w P. wykazu gruntów rolnych, sporządzonych na podstawie map ewidencyjnych gruntów określonych m.in. klasyfikacja gruntów rolnych, w których zawiera się działka [...] suma powierzchni całego kompleksu gruntów rolnych wysokiej klasy bonitacyjnej od I do IV b, wynosi [...] ha, czyli poniżej 1 ha. Za nietrafny należy zatem uznać podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia przez organy art. 7 ust. 2 pkt. 2 i 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię pojęcia "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia", co skutkowało przyjęciem, że realizacja planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze. Spór w niniejszej sprawie ogranicza się do wykładni pojęcia "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia". Interpretacja tego przepisu na gruncie przepisów regulujących kwestie związane z ustaleniem, w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jest o tyle trudna, że omawiany przepis nawiązuje w swojej treści bezpośrednio do trybu, w jakim ta zgoda jest wyrażana. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2. dokonuje się bowiem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 ustawy). Za zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia w rozumieniu tego przepisu należy zatem Zdaniem Sądu, bez wątpienia uznać obszar całej działki, na której realizowana ma być planowana inwestycja, jak również teren innych sąsiednich działek wyodrębniony ściśle oznaczonymi granicami (podobnie jak w projekcie planu), tworzący w całości, ścisły kompleks działek o charakterze rolnym, którym może być przeznaczony na cele nierolnicze. Podkreślić przy tym należy, iż skoro w świetle art. 3 ust. 1 kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy, to nie ulega wątpliwości, iż w skład "zwartego obszaru projektowanego do przeznaczenie na cele nierolnicze" w świetle art. 7 ust. 2 pkt. 2 i 3, winien wchodzić jedynie zwarty kompleks działek położony na terenie danej gminy. A zatem w rozpoznawanej sprawie będą to działki znajdujące się tylko na terenie gminy M. Podnoszony zatem przez skarżącego zarzut nie wzięcia pod uwagę, gruntów rolnych położonych na terenie [...] U. W., przylegających do kompleksu gruntów rolnych, w których zawiera się działka rolna Nr [...], należy uznać za nieuzasadniony. W konsekwencji, wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącego, organ odwoławczy nie był zobowiązany do szerszego wyjaśniania sprawy w powyższym zakresie, a tym samym kwestionowania ustaleń zawartych w sporządzonym przez Starostwo Powiatowe w P. wykazie gruntów rolnych sporządzonych na podstawie map ewidencyjnych gruntów określonych m.in. klasyfikacja gruntów rolnych, w których zawiera się działka [...]. Tym samym za nieuzasadniony należy uznać zarzut strony skarżącej naruszenia przez ten organ art. 7 i 77, 80 Kpa. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż orzekające organy słusznie przyjęły, że w sprawie zachodziły podstawy do uzgodnienia planowanej inwestycji. Jednocześnie w ocenie Sądu w sprawie, uzasadniony jest zarzut skarżącego, wskazujący na niewłaściwe uzasadnienie przez organ odwoławczy zaskarżonego postanowienia. Słusznie skarżący wywodzi, iż uzasadnienie to jest lakoniczne i zawiera szereg błędów w zakresie ustaleń faktycznych (np. nr działki objętej inwestycją). W konsekwencji czego, treść uzasadnienia budzić może wątpliwości co do rzeczywistego stanowiska organu. W sprawie doszło zatem do naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 Kpa. Niemniej jednak, Sąd uznał, iż w świetle zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, naruszenie powyższego przepisu postępowania administracyjnego, nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, a w konsekwencji, uwzględnienie powyższego zarzutu w świetle art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) ustawy P.p.s.a nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Podnieść także należy, iż wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącego, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 § 1Kpa. Analiza akt sprawy wskazuje bowiem, iż zarówno rozstrzygnięcie organu I instancji, jak i organu odwoławczego, zostało właściwie doręczone wszystkim stronom postępowania (w tym K. K.). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 151 ustawy P.p.s.a orzekł jak w sentencji.