I OSK 112/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędzia del. NSA Teresa Rutkowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 616/10 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Rektora Uniwersytetu Warszawskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na studia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 12 października 2010 r., I SA/Wa 616/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. W. na decyzję Rektora Uniwersytetu Warszawskiego z [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na studia. W uzasadnieniu stwierdził, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Rektora Uniwersytetu Warszawskiego z [...] stycznia 2010 r., na mocy której uchylono decyzję Komisji Rekrutacyjnej Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego z [...] lipca 2005 r. odmawiającą przyjęcia skarżącego na pierwszy rok studiów w roku akad. 2005/2006 na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymieniona w komentowanym przepisie, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przynajmniej w znacznej części. Sąd I instancji uznał rozstrzygnięcie organu odwoławczego za prawidłowe, ponieważ zaskarżona decyzja zawiera w swojej treści elementy wskazane w dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto Sąd nie podzielił stanowiska zawartego w skardze, że organ odwoławczy nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 sierpnia 2009 r. I SA/Wa 1525/08, ponieważ w ocenie Sądu organ ten ponownie rozpoznając sprawę przeprowadził postępowanie odwoławcze z uwzględnieniem oceny prawnej oraz wskazań wynikających z tego orzeczenia. W skardze kasacyjnej T. W. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowości i zgodności z prawem działania organu II instancji polegającego na uchyleniu orzeczenia organu I instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy nie istniały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniające wydanie orzeczenia kasacyjnego, a organ ten winien wydać orzeczenie o charakterze reformatoryjnym. Mając na względzie powyższe, wniesiono o uchylenie - na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. - zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie w przedmiocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. W uzasadnieniu stwierdzono, że dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. organ winien stwierdzić istnienie przesłanek warunkujących zastosowanie tego przepisu na gruncie określonej sprawy. Organ tego nie uczynił, ale i uczynić nie mógł, gdyż przesłanki wydania przez organ administracyjny II instancji orzeczenia kasacyjnego nie zaistniały. Literalna wykładnia przywołanego przepisu oraz jego umiejscowienie (możliwość kasowania orzeczeń organu I instancji została wymieniona jako ostatnia z dopuszczalnych decyzji wydawanych przez organ II instancji) pozwala przyjąć, że wydawanie orzeczeń o charakterze kasacyjnym przez organ administracyjny II instancji w postępowaniu administracyjnym powinno stanowić wyjątek. Organ II instancji jest organem merytorycznym, który również rozpoznaje sprawę, zatem co do zasady powinien on orzekać co do istoty sprawy w razie stwierdzenia, że wniesiona skarga jest zasadna. Powyższe wnioski potwierdza również konstrukcja przepisu art. 138 k.p.a. określającego rodzaje orzeczeń wydawanych przez organ II instancji w postępowaniu administracyjnym, który w pierwszej kolejności wymienia orzeczenie utrzymujące w mocy zaskarżoną decyzję, orzeczenie uchylające zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzekające co do istoty sprawy, bądź uchylające tę decyzję i umarzające postępowanie pierwszej instancji oraz orzeczenie umarzające postępowanie odwoławcze. Dopiero na samym końcu, w osobnym paragrafie, ustawodawca zastrzegł dla organu II instancji możliwość kasowania decyzji organu I instancji i to tylko w wypadku zaistnienia ściśle określonych w tym przepisie sytuacji. Powyższe rozważania znajdują pełne poparcie w doktrynie. "W przeciwieństwie do przepisu art. 138 § 1, który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji organu odwoławczego, przepis art. 138 § 2 upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części." – tak Jaśkowska M., Wróbel A., komentarz, LEX/el. 2010, Komentarz bieżący do art. 138 k.p.a. Zatem organ II instancji uchylając przedmiotową decyzję organu I instancji i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania zobowiązany był wskazać, jakie to przepisy postępowania zostały naruszone, w sposób tak zasadniczy i doniosły, że sprawa została uznana za niewyjaśnioną w całości. W uzasadnieniu orzeczenia organu II instancji próżno szukać wskazania podstaw, które uzasadniałyby wydanie w tej sprawie orzeczenia kasacyjnego, zatem orzeczenia o charakterze wyjątkowym. Sprawa decyzji Komisji Rekrutacyjnej WPiA UW dotycząca nieprzyjęcia skarżącego na studia jest przedmiotem zainteresowania organów administracyjnych od kilku lat. Jednocześnie decyzje wydawane przez organy administracyjne w tej sprawie były przedmiotem kilku orzeczeń sądów administracyjnych (orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 sierpnia 2009 r. I SA/Wa 1525/08, z 24 września 2008 r. - I SA/Wa 1364/08, z 9 października 2006 r. I SA/Wa 671/06). Zatem stwierdzenie, że w sprawie postępowanie musi zostać przeprowadzone w całości lub znacznej części powinno zostać uzasadnione w sposób niebudzący wątpliwości. Tak się nie stało, gdyż organ II instancji w niezwykle lakonicznym uzasadnieniu w ogóle nie wskazał, z jakich przyczyn zdecydował się na uchylenie w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sad Administracyjny w ramach kontroli, do której jest zobowiązany z mocy art. 1, art. 3 § 1 i § 2 i art. 134 § 1 p.p.s.a. powinien dostrzec brak faktycznych podstaw do kasowania przez organ II instancji orzeczenia organu I instancji. Okoliczności niniejszej sprawy są już na tyle głęboko zbadane i wyjaśnione, że twierdzenie, że sprawa wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części i na tej podstawie uchylanie decyzji i przekazywanie jej do ponownego rozpoznania organowi I instancji jest zupełnie nieuzasadnione. Z powyższych względów rozumowanie Sądu pierwszej instancji w zakresie oceny prawidłowości procedowania organu administracyjnego II instancji, a szczególności uchylenia orzeczenia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia było błędne i naruszyło art. 1, art. 3 § 1 i § 2 i art. 134 p.p.s.a., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wykonał ustawowych obowiązków związanych z kontrolą decyzji administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. W prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 9 października 2006 r. I SA/Wa 671/06, wydanym w niniejszej sprawie została sformułowana ocena prawna, że decyzja z [...] lipca 2005 r. została podpisana przez prodziekana Wydziału Prawa i Administracji UW, bez podania jakiejkolwiek wzmianki o upoważnieniu go do jej podjęcia przez Wydziałową Komisję Rekrutacyjną. W świetle tych okoliczności Sąd uznał sprawę za niedostatecznie wyjaśnioną. Ocena ta jest wiążąca w niniejszej sprawie na zasadzie art. 153 p.p.s.a. Podkreślił to WSA w Warszawie w kolejnym wyroku, z 12 sierpnia 2009 r. I SA/Wa 1525/08, stwierdzając: "Wobec wyrażonej przez Sąd oceny prawnej sprowadzającej się do konstatacji, że decyzja organu I instancji wydana została bez upoważnienia, organ odwoławczy obowiązany był wydać rozstrzygnięcie zgodnie z tą oceną". W świetle tak sformułowanej oceny prawnej Rektor UW nie mógł podjąć innej niż kasacyjna decyzji, ponieważ decyzja z [...] lipca 2005 r. została podjęta przez nieupoważnionego pracownika organu I instancji. Tym samym przeprowadzone przez niego postępowanie wyjaśniające nie mogło wywrzeć skutku procesowego w postaci wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji organ odwoławczy zobowiązany był przyjąć, że sprawa przyjęcia skarżącego na studia wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.