I OSK 1327/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Op 177/10 w sprawie ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2010 r. ( sygn. akt II SA/Op 177/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza N. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] o odmowie przyznania zasiłku okresowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Burmistrz N. – działając na zasadzie art. 2, 3, 8 ust. 1, 3 i 9 oraz art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) - odmówił przyznania S. H. zasiłku okresowego. W uzasadnieniu swego stanowiska organ wskazał, że wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z czwórką dzieci, pozostaje w związku małżeńskim z P. H., który - jak twierdzą małżonkowie - prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Wyrokiem zaocznym Sądu Rejonowego w N. z dnia [...] maja 1998 r. ( sygn. akt III C 296/98) zostały zasądzone od P. H. z tytułu alimentów na rzecz w/w czworga dzieci kwoty po [...] zł./mies. na każde z dzieci. S. H. nigdy przy tym nie występowała o podwyższenie wspomnianych świadczeń i do chwili obecnej otrzymuje je jedynie w łącznej wysokości [...] zł. miesięcznie. Od dnia [...] lutego 2008 r. wnioskodawczyni zarejestrowana jest w Powiatowym Urzędzie Pracy w N. jako osoba poszukująca pracy. W miesiącu poprzedzającym wydanie decyzji, dochodu z tytułu pracy nie uzyskał również syn strony – D. H. – który pozostaje z nią we wspólnym gospodarstwie domowym. Jak ustalono, nie jest on i nigdy nie był zarejestrowany w urzędzie pracy. W ocenie organu, jako osoba młoda i zdrowa winien on jednak dołożyć starań, aby polepszyć sytuację bytową rodziny. Organ wskazał również, iż przyznanie zasiłku - na podstawie art. 38 w/w ustawy - warunkuje kryterium dochodowe, ustalane według zasad określonych w art. 8 ustawy. Dla rodziny strony wynosiło ono [...] zł. Wnioskodawczyni nie spełniła jednak tego kryterium, gdyż jej łączny dochód wynosił [...] zł. Składały się zaś na niego: zasiłek rodzinny na dzieci w wysokości [...] zł., dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej w wysokości [...] zł., dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł., alimenty w wysokości [...] zł. oraz dochód z gospodarstwa rolnego w R. w wysokości [...] zł. Dochód miesięczny rodziny przekraczał zatem kryterium dochodowe o kwotę [...] zł. Obliczając dochód z gospodarstwa rolnego, Burmistrz dodatkowo wskazał, że dla gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, którego właścicielką była wnioskodawczyni, należało przyjąć powierzchnię [...] ha przeliczeniowych, a z 1 ha przeliczeniowego, zgodnie z art. 8 ust. 9 i 10 ustawy o pomocy społecznej, dochód miesięczny wynosił 207 zł. Wyjaśniono w tym miejscu, że przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują możliwości ustalenia dochodu z gospodarstwa rolnego w wysokości innej niż ustalona w tych przepisach, nawet jeśli faktyczny dochód z tego tytułu nie jest uzyskiwany. Ustawa o pomocy społecznej nie daje przy tym podstaw do wyłączenia dochodów z hektarów przeliczeniowych w przypadku, gdy właściciel nie prowadzi działalności rolniczej osobiście. Bez względu zatem na fakt, czy ziemia uprawiana jest bezpośrednio przez właściciela, czy też działalność rolniczą prowadzi inna osoba, dochód ustala się tak samo, biorąc pod uwagę wielkość gospodarstwa rolnego. Przy takiej interpretacji nie ma też znaczenia fakt, że gospodarstwo rolne jest dzierżawione. Dlatego w ocenie organu, dla ustalenia dochodu strony ze wskazanego gospodarstwa nie miała znaczenia, ujawniona w toku postępowania okoliczność, zawarcia umowy dzierżawy gospodarstwa na okres 10 lat, która to umowa została zawarta w celu uzyskania przez S. H. prawa do emerytury i dotyczyła powierzchni [...] ha gospodarstwa. Zaakcentowano też, że w umowie nie określono w ogóle kwoty czynszu dzierżawnego a strona nie wystąpiła także z wnioskiem o przyznanie emerytury rolniczej. Organ podniósł również, że wnioskodawczyni posiada także własnościowe mieszkanie w N., które zaspokaja potrzeby mieszkaniowe jej rodziny a wydatki z tytułu opłat mieszkaniowych wynoszą: [...] zł. z tytułu opłat za energię elektryczną i [...] zł. z tytułu opłat eksploatacyjnych za korzystanie z lokalu. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez stronę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] października 2009 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, jak i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950), prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty [...] zł. Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy podkreślił, że zarówno strona, jak i jej syn – D. H. są osobami w wieku produkcyjnym, biernie oczekując pomocy ze strony organów pomocy społecznej, której są podopiecznymi od wielu lat. Tymczasem - zgodnie z art. 2 ustawy o pomocy społecznej – pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom lub rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne środki, uprawnienia i możliwości. W kwestii ustalenia wysokości dochodu rodziny Kolegium podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że brak było podstaw do nieuwzględnienia dochodu z gospodarstwa rolnego. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie uzależniają bowiem dochodu z gospodarstwa rolnego od sposobu jego faktycznego wykorzystania. Dla organu, w tym względzie, wiążący jest sam fakt posiadania gruntu rolnego. Od wyżej przedstawionej decyzji S. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Podniosła w niej, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa bo umowa dzierżawy gospodarstwa rolnego została zawarta tylko "w celach rentowych męża", zaś [...] letni jej syn D., jako absolwent liceum ogólnokształcącego nie jest zainteresowany pracą w gospodarstwie rolnym. Skarżąca podkreślała również, iż obecnie orzekający skład Kolegium Odwoławczego dokonał odmiennej interpretacji przepisów, w oparciu o które orzekał, gdyż poprzednio zostało jej przyznane prawo do zasiłku okresowego, w niezmienionej sytuacji finansowej rodziny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podtrzymało w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), zwaną dalej p.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiadała przepisom prawa. Sąd przytoczył treść art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który określał przesłanki przyznania świadczenia w postaci zasiłku okresowego i zaakcentował, że jedną z nich jest obligatoryjne uzyskiwanie przez rodzinę dochodu niższego od tzw. kryterium dochodowego. Niespełnienie tego wymogu bezwzględnie natomiast wyłącza przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego. Zgodnie z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055), obowiązującego od dnia 1 października 2009 r., tak samo jak w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu z dnia 24 lipca 2006 r. (które znajdowało zastosowanie w dniu podjęcia decyzji przez organ pierwszej instancji a już nieprawidłowo zostało powołane w zaskarżonej decyzji, przy czym uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy) kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie określone zostało – jak wywodził Sąd Wojewódzki - w wysokości [...] zł. Z tego powodu dla rodziny skarżącej kryterium dochodowe wynosiło, jak prawidłowo wyliczyły to organy, kwotę [...] zł. ([...] osób x [...] zł). Ponieważ w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, skarżąca uzyskała dochód w wysokości [...] zł. to dochód jej przekraczał określone dla rodziny skarżącej kryterium dochodowe o kwotę [...] zł. Sąd podkreślił, że ogólna definicja dochodu dla celów pomocy społecznej ujęta została w art. 8 ust. 3 omawianej ustawy i - zgodnie z tą regulacją - dochód stanowi sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, jak również kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Wszystkie składniki dochodu ustala się według zasad określonych w poszczególnych ustępach art. 8. W szczególności w art. 8 ust. 10 ustawy stwierdzono, że sumuje się dochody z pozarolniczej działalności gospodarczej, z hektarów przeliczeniowych oraz z innych źródeł. W ust. 9 ustawy, w związku z zapisem § 1 pkt 2 lit. e powołanego rozporządzenia, przyjęto natomiast, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości [...] zł. Powyższe regulacje, wbrew twierdzeniom skarżącej, pozwalały – w ocenie Sądu Wojewódzkiego - stwierdzić, iż w niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły wysokość dochodu rodziny skarżącej, przyjmując że składają się na niego: zasiłek rodzinny na dzieci w wysokości [...] zł, dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej w wysokości [...] zł, dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł, alimenty na dzieci w kwocie [...] zł, jak również dochód z gospodarstwa rolnego, stanowiącego własność skarżącej, w wysokości [...] zł. W konkluzji Sąd Wojewódzki podkreślił, iż art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej określa tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego. Dochód ten jest wyliczany jako wartość dochodu odpowiadającego powierzchni gospodarstwa z uwzględnieniem hektarów przeliczeniowych i kwoty dochodu ustalonej dla 1 ha przeliczeniowego, niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa. Przepis ten dla celów udzielenia świadczeń z pomocy społecznej przyjmuje apriorycznie, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości [...] zł. i nie przewiduje on jakichkolwiek wyjątków od przyjętej w nim zasady wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że z punktu widzenia powołanego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane, czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody. Ustawodawca przyjął bowiem domniemanie, iż z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód niezależnie od tego, czy się na nim pracuje, czy się je wydzierżawia. O włączeniu dochodów z gospodarstwa rolnego do uzyskanych w danym okresie dochodów nie przesądza bowiem rzeczywista wartość osiąganych z niego pożytków, ale wyłącznie fakt umieszczenia gruntów w ewidencji, jako gruntów o stosownym przeznaczeniu. Dodatkowo w tym miejscu Sąd Wojewódzki zauważył, że wyrokiem z dnia 6 maja 2008 r.( sygn. akt K 18/05) Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności art. 8 ust. 9 ustawy z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W złożonej skardze kasacyjnej S. H., zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 9 w związku z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że pomimo wydzierżawienia gospodarstwa rolnego przez skarżącą, do dochodu jej rodziny należy zaliczyć dochód z 1 ha przeliczeniowego tego gospodarstwa, co doprowadziło do przyjęcia, iż rodzina skarżącej przekroczyła kryterium dochodowe rodziny i tym samym nie spełniała koniecznych przesłanek do uzyskania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego, pomimo iż w przedmiotowej sprawie przepis art. 8 ust. 9 nie powinien mieć zastosowania. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu wraz z zasądzeniem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano prawidłowość dokonanej przez Sąd Wojewódzki interpretacji przepisu art. 8 ust. 9 w związku z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, która – zdaniem skarżącej kasacyjnie – nie powinna mieć zastosowania w jej przypadku. Choć bowiem S. H. zgodziła się, że przepis art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej określa tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego to jednak – jej zdaniem - przepis ten odnosi się przede wszystkim do sposobu określania wysokości dochodu z tego tytułu. Skarżąca kasacyjnie podnosiła, że mimo, iż ustawodawca nie posługuje się pojęciem działalności rolniczej, jak czyni to w przypadku działalności pozarolniczej, i przyjmuje jako źródło dochodu hektar przeliczeniowy, to jednak wykładnia celowościowa nakazuje, aby łączyć to źródło dochodu co najmniej z potencjalną możliwością prowadzenia takiej działalności. Skarżąca kasacyjnie podkreślała, że oddała znaczną część, będącego jej własnością, gospodarstwa rolnego w posiadanie zależne, pozbywając się czasowo, tj. na okres 10 lat faktycznego władztwa nad nim a więc używania go i pobierania z niego pożytków, przenosząc te uprawnienia na dzierżawcę. Nie może więc budzić wątpliwości, iż na skutek zaciągniętego zobowiązania, skarżąca nie posiada nawet potencjalnej możliwości prowadzenia działalności rolniczej na wydzierżawionych gruntach i tym samym osiągania dochodu z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego. W rezultacie skarżąca kasacyjnie wywodziła, że choć należy zgodzić się, co do zasady, ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że osoba lub rodzina, posiadająca gospodarstwo rolne, zobligowana jest wykorzystać je w taki sposób, aby osiągać z niego dochód i nie korzystać w ogóle z pomocy państwa lub jedynie w ograniczonym zakresie to jednak, jeżeli możliwość osiągania dochodu z gospodarstwa rolnego doznaje ograniczeń prawnych, nie sposób uznać, że powyższy przepis ma zastosowanie. Prowadziłoby to bowiem do interpretacji niezgodnej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Wg skarżącej kasacyjnie zatem, w świetle art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, który nakazuje za dochód uważać sumę wszystkich miesięcznych przychodów bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, w przypadku oddania gospodarstwa rolnego w dzierżawę, dochodem w rozumieniu powyższego przepisu, powinien być dochód z tytułu czynszu dzierżawnego, nie zaś dochód z ha przeliczeniowego. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a. Jako sąd II instancji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu nie są trafne. Przepis art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej stanowi: "Przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł". Wbrew twierdzeniu skarżącej przepis ten nie budzi najmniejszych wątpliwości interpretacyjnych. Wynika z niego jednoznacznie, że dla ustalenia prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (kryterium dochodowe) należy przyjąć, że każdy właściciel nieruchomości rolnej uzyskuje dochód miesięczny w wysokości 207 zł. z 1 ha przeliczeniowego, niezależnie od tego, w jaki sposób korzysta z tej nieruchomości lub, w jaki sposób nią rozporządził. Wniosek ten znajduje potwierdzenie na gruncie wykładni systemowej. Jedna z powszechnie przyjmowanych reguł wykładni systemowej mówi bowiem, że znaczenie interpretowanej normy należy ustalić w ten sposób, by było ono jak najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm części systemu prawa, do którego interpretowana norma należy – por. J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1979, s. 403. Niedopuszczalna więc byłaby interpretacja art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, dopuszczająca niestosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy strona bezpłatnie wydzierżawia posiadane gospodarstwo rolne, pozbawiając się tym samym źródła dochodu i przerzucając ciężar utrzymania siebie i swojej rodziny na podatnika, jeżeli jednym z podstawowych zadań pomocy społecznej jest usamodzielnienie osób i rodzin korzystających z tej pomocy i ich integracja ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej), a osoby korzystające z pomocy społecznej mają obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 tej ustawy). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i - na podstawie art. 184 p.p.s.a.- orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.