II SA/Ol 174/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2010 roku sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w części określającej termin przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja w części opisanej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 10 lutego 2009r. Burmistrz ustalił wobec Spółki A. obowiązek przyłączenia nieruchomości przy ul. M. "[...]" w G. na działce nr "[...]", obręb G. do istniejącej sieci kanalizacyjnej ustalając, iż obowiązek ten zostanie wykonany do dnia 31 grudnia 2009r. Na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 marca 2009r. nr "[...]" uchyliło decyzję będącą przedmiotem odwołania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując na konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien wykazać, iż sieć kanalizacyjna została wybudowana, a przyłączenie do niej nieruchomości jest technicznie i ekonomicznie uzasadnione. Nadto określając termin organ winien rozważyć czy rozmiar i specyfika prac oraz konieczność uzyskania wymaganych prawem zezwoleń pozwolą stronie na dochowanie wskazanego terminu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy i uzupełnieniu jej materiału dowodowego, Burmistrz decyzją z "[...]" nr "[...]", działając na podstawie art. 5 ust. 1 pkt. 2 i ust. 7 ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005r. Nr 236, poz. 2008, ze zm.) oraz art. 104 § 1 i art. 107 Kodeku postępowania administracyjnego, orzekł ustalić wobec Spółki A.: 1) obowiązek przyłączenia nieruchomości przy ul. M. "[...]" w G. położonej na działce nr "[...]" , obręb G. do istniejącej sieci kanalizacyjnej, 2) ustalić, iż obowiązek, o którym mowa w pkt. 1, zostanie wykonany do dnia 30 listopada 2010r. W uzasadnieniu wskazano, iż Spółka jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej przy ul. M. "[...]" w G. - działka nr "[...]", obręb G., jak również ustalono, że nie jest przyłączona do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Nie jest także wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. W trakcie przeprowadzonej wizji lokalnej ustalono, iż ścieki na terenie nieruchomości są gromadzone w 5 zbiornikach bezodpływowych i opróżniane są przy pomocy własnego zestawu, wywożone do stacji zlewnej w Miejskiej Oczyszczalni Ścieków w B. Cztery zbiorniki zostały połączone w sieć grawitacyjną i dołączone do sieci sąsiadującego Centralnego Ośrodka Sportu, który jest włączony do kanalizacji sanitarnej. Piąty zbiornik jest zlokalizowany po przeciwnej stronie nieruchomości i trafiają tam ścieki tylko w sezonie letnim z sanitariatu przebywających w domkach letniskowych osób oraz osób przebywających w porcie. Woda na terenie nieruchomości eksploatowana jest pompą głębinową na podstawie posiadanego zezwolenia z 31 maja 2005r. Z ustaleń dokonanych w toku postępowania wyjaśniającego wynika, iż Spółka nie przyłączyła nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej z uwagi na brak środków finansowych, natomiast Przedsiębiorstwo W. potwierdziło, że Spółka A. nie występowała z wnioskiem o wydanie warunków technicznych przyłączenia nieruchomości przy ul. M. "[...]" do sieci kanalizacyjnej. Z wyjaśnień Prezesa Spółki wynika, ze cztery zbiorniki bezodpływowe połączone zostały w wewnętrzną sieć grawitacyjną i są włączone do kanalizacji sanitarnej na sąsiedniej nieruchomości. Z mapy sytuacyjno - wysokościowej z naniesionym uzbrojeniem terenu wynika, że wybudowano przyłącze do kanalizacji sanitarnej. Pozostaje jedynie kwestia uzgodnienia warunków przyłączenia z właścicielem nieruchomości sąsiedniej. Odnośnie piątego zbiornika wskazano, iż godnie z wskazaniem Przedsiębiorstwem W., przyłącze należy wykonać do studni na terenie przepompowni ścieków. Wobec powyższego istnieje zarówno techniczna jak i ekonomiczna możliwość przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej, zaś ustalony termin jest wystarczający dla opracowania projektu technicznego i wykonania robót budowlanych. Od decyzji tej Prezes Spółki złożył odwołanie, w którym zakwestionował termin do wykonania przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej. Nie kwestionując konieczności takiego przyłączenia wskazał, że wykonana już została wewnętrzna grawitacyjna instalacja ściekowa lecz nie może być przyłączona, bowiem uzależnione jest to od wyrażenia zgody przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, a na to nie ma wpływu odwołująca. W przypadku braku takiej zgody konieczne byłoby przebudowanie całej instalacji sanitarnej, co wiązałoby się z poważniejszymi kosztami. Obecnie koszt takiego przedsięwzięcia nie jest możliwy do poniesienia, gdyż prowadzona jest przebudowa 3 budynków hotelowych z przystosowaniem ich dla potrzeb osób niepełnosprawnych. Zarzucono, iż niezrozumiałym jest na jakiej podstawie Burmistrz ma rozstrzygać o kolejności wykonywanych inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z "[...]" Nr "[...]" opartą o przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając orzeczenie organ powołał się na treść art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowiącego podstawę wydania nakazu przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Na tle tej regulacji organ odwoławczy stwierdził, iż w przypadku Spółki wystąpiły przesłanki wydania decyzji nakazującej podłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej. Poza sporem pozostaje okoliczność, że nieruchomość nie jest podłączona do tej sieci, jak również okoliczność, że istnieje techniczna możliwość jej podłączenia na terenie przepompowni ścieków. Sama strona potwierdza taką możliwość. Fakt natomiast braku aktualnie środków finansowych na ten cel nie oznacza braku ekonomicznego uzasadnienia dla takiego działania. Także termin określony w decyzji jest na tyle odległy aby umożliwić przygotowanie dokumentacji oraz wykonanie przyłączenia. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożył Prezes Spółki A. wnosząc o jej uchylenie w zakresie terminu nakazującego przyłączenie nieruchomości do kanalizacji miejskiej. Po raz kolejny wskazano na prowadzenie inwestycji polegających na przebudowie budynków hotelowych z przystosowaniem dla potrzeb niepełnosprawnych. W związku z tym skarżąca ma opracowany harmonogram działań uzależniony od środków finansowych, które pochodzą z prowadzonej działalności turystycznej. Kryzys gospodarczy ograniczył wydatki rodzin na wypoczynek, w związku z czym odgórne narzucenie terminu przyłączenia w ocenie skarżącej stanowi niedopuszczalną ingerencję w jej działalność. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu skargi wyjaśniono, iż postępowanie w tej sprawie toczy się od grudnia 2008r. i Spółka wciąż podnosi zarzut braku środków finansowych, zaś okoliczność ta nie może być podstawą do odraczania terminu wykonania przyłączenia nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej: ustawą ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że akt ten narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa). ponadto, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy ppsa. sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przeciwnym wypadku skarga podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy ppsa. Zakres kontroli sądowoadministracyjnej określaj art. 134 § 1 ustawy ppsa, który stanowi, że Sąd nie jest związany granicami skargi, czyli zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a to oznacza, że z urzędu bierze pod uwagę naruszenia prawa o jakich nie wspomniano w skardze. Kontrola kwestionowanej przez skarżącego decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia "[...]" pod kątem powołanych wyżej przepisów prawa doprowadziła Sąd do uznania, że decyzja organu odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja obarczone są w części wadą nieważności, jednakże co do zasady, w części nakazującej podłączenie nieruchomości do istniejącej kanalizacji sanitarnej, odpowiadają prawu. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja nakazująca skarżącej Spółce przyłączenie nieruchomości, której jest użytkownikiem wieczystym, do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej. W tym miejscu wskazać należy, iż sprawy związane z utrzymaniem czystości i porządku w gminach, dotyczące także konieczności podłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, regulują przepisy ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005r. Nr 236, poz. 2008, ze zm.) zwana dalej: ustawą o utrzymaniu czystości. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Przy czym stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy pod pojęciem właściciela nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Z kolei, zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Wykonanie tej decyzji, stosownie do treści art. 5 ust. 9 podlega egzekucji w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954, ze zm.). Z treści powołanych wyżej przepisów wynika ustanowiony przez ustawodawcę obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Od tego obowiązku zwalnia jedynie okoliczność, gdy nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków. W przypadku ustalenia, iż właściciel nieruchomości (użytkownik wieczysty) nie wykonuje powyższych obowiązków ustawowych, organ zobowiązany jest nałożyć nakaz jego wykonania pod rygorem egzekucji. Sposób sformułowania art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości prowadzi do konstatacji, że decyzja w tym przedmiocie nie ma charakteru uznaniowego lecz organ ma obowiązek ustawowy wydania takiej decyzji w przypadku stwierdzenia istnienia okoliczności braku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej i braku przeciwwskazań, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 cytowanego przepisu. W rzeczonej sprawie okolicznością bezsporną jest fakt istnienia w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej Spółki sieci kanalizacji sanitarnej. Nadto została nawet na terenie nieruchomości Spółki stworzona w ramach czterech zbiorników bezodpływowych wewnętrzna sieć grawitacyjna. Oznacza to, że mimo posiadania zbiorników bezodpływowych opróżnianych własnym sprzętem, skarżąca jest zobowiązana przyłączyć swoją nieruchomość do istniejącej sieci. Skarżąca nie posiada przydomowej oczyszczalni ścieków spełniającej wymagania określone w przepisach odrębnych, wobec czego nie może się zwolnić z obowiązku przyłączenia do sieci. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy poza prawne pozostają zarzuty dotyczące braku środków finansowych na zrealizowanie tego przedsięwzięcia, gdyż ustawodawca nie uzależnił przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej od posiadania środków finansowych na ten cel. Wobec czego wydanie skarżonej decyzji nakazującej wykonanie obowiązku ustawowego było co do zasady nie tylko uprawnione, lecz wręcz obligatoryjne. Powołany przepis art. 5 ust. 7 ustawy nie daje organowi podstaw do odstąpienia od egzekwowania obowiązku, jeżeli obowiązek taki istnieje. Wobec powyższego Sąd uznał, że odnośnie orzeczonego przez organ administracji nakazu przyłączenia nieruchomości Spółki do sieci kanalizacji sanitarnej zaistniały przesłanki określone w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości, co skutkowało tym, że w tym zakresie uznano skargę za bezzasadną i oddalono ją na podstawie art. 151 ustawy ppsa., co zostało orzeczone w pkt 2 wyroku. Dokonując jednak kontroli zaskarżonej decyzji w granicach określonych przez art. 134 ustawy ppsa. Sąd stwierdził naruszenie prawa dotyczące określonego w pkt 2 decyzji terminu, w którym Spółka ma dokonać przyłączenia nieruchomości do sieci tj. do dnia 30 listopada 2010r. Organ I instancji wyznaczył taki termin, Kolegium utrzymało w mocy skarżoną decyzję pomijając okoliczność, iż przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawierają regulacji uprawniającej do określenia terminu wykonania nałożonego obowiązku, zaś art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji także takiej podstawy prawnej nie zawiera. Wprawdzie w doktrynie prawa administracyjnego oraz orzecznictwie sądowym panuje zgodność, iż decyzja administracyjna poza elementami określonymi w art. 107 § 1 Kpa może zawierać również klauzule dodatkowe, zwane także postanowieniami dodatkowymi, takie jak; warunek zlecenie i termin, jednakże mogą one stanowić składniki decyzji jedynie wówczas, gdy przepisy szczególne przewidują możliwość ich włączenia do decyzji. W szczególności określenie terminu traktowane jest jako środek określający ważność decyzji, ograniczający czasowo jej początek i koniec obowiązywania (por. T. Woś; termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym, PiP 1994, nr 6, s. 22 i n.). Jeżeli przepisy nie przewidują działania administracji, oznacza to, iż nie może ona działać w sposób legalny. Wynika to z zasady praworządności - art. 6 i 7 Kpa. Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie dają organom podstaw do określenia terminu, w którym należy przyłączyć nieruchomość do sieci kanalizacji. Zatem w świetle przedstawionych rozważań należało stwierdzić, że decyzja organu odwoławczego, w części utrzymującej decyzję organu I instancji, w której określono termin na podłączenie nieruchomości Spółki do sieci kanalizacyjnej wydana została bez podstawy prawnej. Powyższe wyczerpuje przesłankę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji i decyzji Kolegium w tej części przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 tej ustawy orzeczono, iż zaskarżona decyzja w części opisanej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Brak orzeczenia w zakresie zwrotu kosztów postępowania na podstawie art. 210 § 1 ustawy ppsa, uzasadnia brak zgłoszenia stosownego wniosku w tym zakresie, o czym pouczono stronę w zawiadomieniu o rozprawie oraz na rozprawie.