II SA/Gl 1184/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Referent stażysta Grzegorz Śliwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2010 r. sprawy ze skargi K. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności wykonywanych robót budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), wstrzymał roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego na działce nr 1 w G., prowadzone przez K. D. bez pozwolenia na budowę oraz orzekł o obowiązku zabezpieczenia budowy i przedłożenia zaświadczenia Burmistrza Gminy B. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu podano, że inwestor prowadził roboty w oparciu o sfałszowane dokumenty pozwalające na budowę. Na podstawie wyroku Sądu Rejonowego, Sądu Grodzkiego w C. z [...] r. sygn. akt [...] ustalono, że fałszerstwa dopuściła się osoba będąca autorem projektu budowlanego i pełniąca obowiązki kierownika budowy. Budowa została rozpoczęta w roku [...] i doprowadzona do stanu surowego zamkniętego. Pismem z dnia [...] r. K. D. zwróciła się do Burmistrza o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z planem miejscowym. Dołączono kopię decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] r. ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wydaną w oparciu o art. 4 ust. 1, art. 59 ust. 1 i art. 86 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Decyzja ta została wydana na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gmina B. z dnia [...] r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]z dnia[...]r., nr 5, poz. 36), zgodnie z którym inwestycja zaplanowana została w jednostce planu [...], stanowiącej teren działalności produkcyjnej i usługowej z dopuszczeniem funkcji uzupełniającej – usługi i mieszkalnictwo. W decyzji podano, że traci ona ważność z dniem wejścia w życie nowego planu miejscowego lub jego zmiany. Postanowieniem z dnia [...]r. Wójt Gminy B. odmówił wydania zaświadczenia o zgodności budowy domu jednorodzinnego z planem miejscowym. W uzasadnieniu wskazał, że plan miejscowy przyjęty uchwałą nr [...] z dnia [...]r. utracił ważność [...] r., na podstawie art. 67 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z aktualnym planem miejscowym przyjętym uchwałą Rady Gminy B. nr [...] z dnia [...] r., nieruchomość znajduje się w jednostce planistycznej o symbolu [...] o podstawowym przeznaczeniu dla lokalizacji działalności gospodarczej. Z dniem wejścia w życie aktualnego planu miejscowego ([...]r.) utraciła ważność decyzja o warunkach zabudowy z [...]r. Obiekt o funkcji mieszkaniowej nie jest zgodny z planem miejscowym. Po rozpoznaniu zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...]r. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podano, że pominięty został przez organ I instancji § 22 pkt 1 planu miejscowego, który przewiduje utrzymanie istniejącej zabudowy z możliwością jej rozbudowy, przebudowy, remontu. Zatem skoro poprzedni plan dopuszczał na terenie inwestycji realizację funkcji mieszkaniowej a obecny plan przewiduje utrzymanie zabudowy istniejącej, to stanowisko Wójta, że dla jednostki [...] aktualny plan nie dopuszcza funkcji mieszkaniowej nie wystarcza dla uzasadnienia wydanej odmowy. Kolejne postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia o żądanej treści zostało wydane przez Wójta Gminy B. w dniu [...] r. Organ I instancji stwierdził, że jest wątpliwe, czy § 22 planu dotyczy obiektów stanowiących samowolę budowlaną. Nadto działka znajduje się w terenie objętym ochroną konserwatorską i wszelkie prace ziemne mogą być realizowane tylko pod specjalistycznym nadzorem, po uprzednim uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Uzgodnień takich i nadzoru nie było przy prowadzeniu prac, zatem obiekt nie jest zgodny z planem ze względu na przeznaczenie terenu oraz sposób przeprowadzenia robót. Także to postanowienie zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z [...]r. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Kolegium w uzasadnieniu stwierdziło, że zaświadczenia jest potwierdzeniem stanu faktycznego i dotyczy kwestii, czy obiekt jest zgodny z planem, powstanie obiektu w warunkach samowoli budowlanej nie ma znaczenia. Natomiast kwestia objęcia terenu działki ochroną konserwatorską nie została dostatecznie udokumentowana, co uzasadnia konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania. Postanowieniem z dnia [...]r. Wójt Gminy B. po raz kolejny odmówił wydania zaświadczenia o zgodności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wskazał, że żądanie wydania zaświadczenia pozostaje w związku z postępowaniem prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do obiektu zrealizowanego bez pozwolenia na budowę. Inwestorka dysponowała decyzją ustalającą warunki zabudowy, wydaną na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] z [...]r. Plan ten dopuszczał mieszkalnictwo w jednostce [...]. Plan ten obowiązywał do [...]r. Decyzja ustalająca warunki zabudowy straciła natomiast ważność z dniem wejścia w życie nowego, aktualnie obowiązującego planu, przyjętego uchwałą z [...] r., nr [...]. W aktualnym planie działka leży w jednostce [...], przeznaczonej pod lokalizację działalności gospodarczej, bez dopuszczenia zabudowy mieszkaniowej. Nadto działka leży w strefie ochrony konserwatorskiej (stanowisko archeologiczne nr 9). Z tego powodu wszelkie prace ziemne mogą być realizowane pod specjalistycznym nadzorem, po wcześniejszym uzgodnieniu z konserwatorem. Nadto zgodnie z § 112 pkt 4 planu, stanowiska archeologiczne są objęte całkowitym zakazem prowadzenia w ich granicach działań niszczących, jak orka, prace wybierzyskowe i niwelacyjne. Organ stwierdził, że ze względu na ograniczenia z planu oraz wymóg ustanowienia nadzoru nad wykonywanymi pracami, istotny w sprawie jest nie sam fakt samowoli, lecz naruszenia planu z uwagi na brak możliwości uzgodnienia robót z Konserwatorem Zabytków na etapie pozwolenia na budowę i brak nadzoru konserwatorskiego w trakcie realizacji prac. Inwestycja nie jest zatem zgodna z planem w zakresie sposobu prowadzenia wykonanych robót. W zażaleniu na postanowienie strona podniosła, że wójt nie wykonał zaleceń organu odwoławczego zawartych w rozstrzygnięciach Kolegium i nie przeprowadził wyczerpującej oceny prac z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Pominięto w szczególności zastrzeżenia Kolegium, że § 22 pkt 1 planu odnosi się do istniejącej zabudowy a § 112 pkt 4 planu dotyczy wyłącznie stanowisk archeologicznych, a nie obiektów znajdujących się w strefie ochrony konserwatorskiej. Wójt winien wydać zaświadczenie uwzględniając treść § 22 pkt 1 planu, z zastrzeżeniami wynikającymi z § 112 pkt 4. Zwrócono także uwagę, że zastrzeżeń dotyczących istnienia stanowiska archeologicznego nie zawierały wcześniejsze akty wójta: decyzja ustalająca warunki zabudowy z [...]r. oraz wydane na żądanie skarżącej zaświadczenie z [...]r. nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem z [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podało, że niewątpliwie obiekt został zrealizowany bez wymaganego uzgodnienia z Konserwatorem Zabytków i brak było w trakcie robót nadzoru konserwatorskiego. Prace nie były zatem zgodne z ustaleniami planu. Stanowiska tego nie zmienia możliwość utrzymania istniejącej zabudowy przewidziana w § 22 pkt 1 planu. Zarzut, że zastrzeżenia związanego z ochroną konserwatorską nie zawierała decyzja o warunkach zabudowy jest bezzasadny, albowiem decyzja ta przewidywała obowiązek uzyskania zgody na wyłączenie gruntu na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji i zwrot kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez pominięcie postanowień planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą z [...]r., który stanowił podstawę prawną wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz naruszenie prawa procesowego poprzez wydanie postanowienia z pominięciem zasad wyrażonych w art. 7,8 i 9 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że wydając w dniu [...]r. decyzję o warunkach zabudowy nie ujawniono w niej, że będący podstawą jej wydania plan miejscowy z [...] r. traci ważność w dniu wydania decyzji. Wadliwie zatem w decyzji stwierdzono, że traci ona ważność z dniem uchwalenia nowego planu lub jego zmiany, skoro plan miejscowy utracił ważność w dniu wydania decyzji. Wydane w sprawie odmowne postanowienia nawiązują do zapisów aktualnego planu i ograniczeń, których nie przewidywał plan poprzedni i decyzja wydana na jego podstawie. Naruszenie zasad procedury administracyjnej związane jest z faktem, że organy błędnie pouczyły skarżącą o terminie utraty ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy z [...]r. i wydały decyzję, która utraciła ważność już w dniu jej wydania. Skarżąca podjęła dalsze działania, łącznie z budową domu, w zaufaniu do treści decyzji z [...]r. Prawidłowo pouczona o treści prawa, skarżąca być może nie zdecydowałaby się na budowę, a także nie zleciłaby prowadzenia inwestycji osobie, która dopuściła się przestępstw poprzez sfałszowanie decyzji o pozwoleniu na budowę i dziennika budowy. Podniesiono, że o wydaniu zaświadczenia winien decydować stan z [...]r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu było wyłącznie postanowienie o zgodności wykonanych robót z obowiązującym planem miejscowym, wydane w związku z prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniem dotyczącym samowolnej budowy budynku mieszkalnego. Należy zastrzec, że kontrola ta nie dotyczyła prawidłowości działania organów nadzoru budowlanego i treści nałożonego na stronę obowiązku. Wydawanie zaświadczeń regulują przepisy działu VII kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Jak w przypadku każdego postępowania inicjowanego z woli strony, organ jest związany zakresem zgłoszonego żądania i nie ma możliwości samodzielnej zmiany jego przedmiotu. Jest bezsporne, że skarżąca domagała się wydania zaświadczenia o zgodności przeprowadzonych robót budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zakres formułowanego żądania pozostaje w związku z treścią obowiązku nałożonego na skarżącą przez organ nadzoru budowlanego w postanowieniu z dnia [...]r. Roboty związane z budową budynku zostały przeprowadzone w roku 2004, jak przyjęto w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego. W okresie od [...] do [...]r. w gminie brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem plan z roku [...] utracił ważność z mocy prawa z dniem [...] r. a plan przyjęty uchwałą z [...] r. wszedł w życie [...] r. W tej sytuacji nie powstaje kontrowersja, czy przedmiotem zaświadczenia powinna być zgodność robót z planem obowiązującym w dacie przeprowadzenia robót, czy w dacie prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Wbrew stanowisku strony skarżącej nie można było w sprawie orzekać o zgodności robót z postanowieniami planu z roku [...] nie był to bowiem plan obowiązujący w dacie prowadzenia budowy. Natomiast niewątpliwie w okresie pozbawionym planu strona dysponowała decyzją ustalającą warunki zabudowy z [...] r., wydaną na podstawie art. 86 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepis ten wprowadził ograniczony czasowo wyjątek od zasady, że na obszarze, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się bezpośrednio na podstawie planu. Potrzeba taka wynikała z faktu, że pozostawione w mocy do dnia [...] r. plany miejscowe uchwalone przed [...] r. miały charakter ogólny i nie dawały podstaw merytorycznych do wydania pozwolenia na budowę. Dlatego do czasu utraty mocy obowiązującej przez te plany, na obszarze ich obowiązywania istniał obowiązek ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej, ale z wyłączeniem stosowania zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z [...] r. Ponieważ wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony [...] r., zatem jeszcze w okresie obowiązywania planu z roku [...] , stąd doszło do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, która utraciła swą ważność z datą wejścia w życie nowego planu, co nastąpiło [...] r. Żądanie skarżącej nie dotyczyło jednak wydania zaświadczenia o zgodności robót z decyzją o warunkach zabudowy, lecz z obowiązującym planem. Jedynym planem, który mógł być zatem w sprawie brany pod uwagę, jest plan przyjęty uchwałą z [...] r. Bezsporne jest, że działka skarżącej leży w jednostce oznaczonej symbolem [...] – teren produkcji przemysłowej, drobnej wytwórczości, przetwórstwa, magazynów, składów technicznej obsługi rolnictwa. Na obszarze tym nie jest wykluczona zabudowa, natomiast nie jest dopuszczona realizacja funkcji mieszkaniowej. Skarżąca domagała się wydania zaświadczenia stwierdzającego zgodność zrealizowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z planem. Takiej zgodności organ potwierdzić nie mógł. Jakkolwiek w ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo wydały postanowienie odmawiające zaświadczenia o żądanej treści (t.j. o zgodności budynku mieszkalnego z planem), to Sąd nie podziela argumentacji, jaka posłużyła za uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia. W szczególności Sąd nie podziela przekonania konsekwentnie wyrażanego przez SKO, że przepis § 22 pkt 1 planu miejscowego, przewidujący możliwość utrzymania istniejącej zabudowy z możliwością jej rozbudowy, przebudowy, remontu, może dotyczyć przypadków samowoli budowlanej. Tego rodzaju dopuszczenia mogą mieć zastosowanie tylko w stosunku do obiektów istniejących legalnie, odmienne stanowisko prowadzi do sytuacji, gdy za możliwe do legalizacji uznaje się obiekty zupełnie sprzeczne z funkcją terenu, ale faktycznie zrealizowane. Taka praktyka czyni zupełnie iluzoryczną ochronę ładu przestrzennego i skutkuje legalizacją samowoli ten ład naruszających. Wystarczającym powodem uzasadniającym w niniejszej sprawie odmowę zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem jest w przekonaniu Sądu wskazana sprzeczność mieszkaniowego charakteru budynku z funkcją terenu. Wobec braku możliwości stwierdzenia, że inwestycja jest zgodna z planem, organy prawidłowo wydały postanowienie, o jakim mowa w art. 219 k.p.a. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Zarządzenie: 1. odpis wyroku wraz z uzasadnieniem doręczyć pełnomocnikowi skarżącej, zgodnie z wnioskiem z 12 maja 2010 r.