IV SA/Wa 76/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2010 r. sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku oddala skargę Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].11.2009 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...].08.2009 r. , którym zwrócił Spółce z o. o. pod firmą Z. z siedzibą w Z. pismo z dnia 21.07.2009 r. w sprawie odwołania od uchwały z dnia [...].03.2009 r., nr [...] Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w B., odmawiającej umorzenia w części pożyczki udzielonej ze środków tego Funduszu na rozbudowę i modernizację oczyszczalni ścieków dla miasta Z. Ze zwrotem złożonego odwołania nie zgodziło się Z. Spółka z o. o. z siedzibą w Z., która wywodziła, iż uchwała ta w istocie jest decyzją administracyjną, od której nie pouczono jej o możliwości wniesienia środka zaskarżenia. Spółka dowodziła, iż Zarząd tego Funduszu jest organem administracji publicznej w sensie funkcjonalnym jako dysponent środków publicznych. Pożyczka udzielana jest wprawdzie w formie cywilnoprawnej, umorzenie jej zaś winno następować w dwuetapowym procesie decyzyjnym: decyzji administracyjnej w przedmiocie umorzenia należności, a następnie oświadczenia pożyczkodawcy w tym przedmiocie. Nadmieniono także, iż warunki umorzenia sprecyzowane zostały w załączniku do uchwały nr [...] Rady Nadzorczej WFOŚGiW w B., która rozszerzyła katalog przesłanek warunkujących umorzenie pożyczki w stosunku do warunków zawartych we wówczas obowiązującym art. 411 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2006 r., nr 129, poz. 902, przed nowelizacją dokonaną w Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150), określanej dalej - P.o.ś. W ocenie Spółki Rada Nadzorcza Funduszu nie była uprawniona do tworzenia w normatywnym akcie wewnętrznym nowych kryteriów umarzania tych pożyczek, mogła jedynie dopełnić przesłanki wynikające z ustawy. W zaskarżonym postanowieniu Minister Środowiska stwierdził, iż Fundusz nie może być uznany za organ administracji publicznej, bo nie posiada kompetencji do rozstrzygania indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnych. Podjęta, kwestionowana uchwała nie stanowi takiego rozstrzygnięcia. Wskazując na literaturę przedmiotu Minister zaznaczył, iż zasady umarzania pożyczek ustalają Rady Nadzorcze Funduszu, a decyzje w sferze cywilno- a nie administracyjnoprawnej podejmują Zarządy Funduszy. Odwołując się do treści art. 419 ust. 6 P.o.ś. zauważył, iż istotnie organem nadzorczym nad wojewódzkimi funduszami ochrony środowiska i gospodarki wodnej są wojewodowie, nie można w nich jednakże upatrywać organów wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 3 Kpa. Celem ustawodawcy było bowiem kontrolowanie legalności działań tych funduszy, umożliwienie kontroli nad ich gospodarowaniem środkami publicznymi, a nie ustanowienie organów wyższego stopnia w rozumieniu Kpa, Skoro więc obowiązujące przepisy nie przewidują trybu odwołania się od uchwały Zarządu Funduszu, to w ocenie Ministra, zachodziły podstawy do zastosowania art. 66 § 3 Kpa. We wniesionej skardze Z. Spółka z o. o. z siedzibą w Z. zarzuciła jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postawiła zarzut naruszenia art. 66 § 3 Kpa, przez bezpodstawne przyjęcie, że Minister Środowiska jest organem niewłaściwym, a organu właściwego nie da się ustalić, postawiła także zarzut naruszenia art. 107 Kpa w zw. z art. 411 ust. 3 P.o.ś., przez błędne przyjęcie, że uchwała Zarządu Funduszu nie jest decyzją administracyjną, a podstawy do jej wydania nie stanowi art. 411 ust. 3 P.o.ś. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Ministra, iż Fundusz nie jest organem administracji, wskazując na art. 5 § 2 pkt 3 Kpa w zw. z art. 1 pkt 2 Kpa. W Jej ocenie, kwestionowana uchwała Zarządu Funduszu w sposób władczy i jednostronny rozstrzygnęła o uprawnieniach podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie. Artykuł 411 ust. 3 P.o.ś. nadaje funduszowi fakultatywne prawo umorzenia części pożyczki, co winno następować w dwuetapowym procesie decyzyjnym. Na potwierdzenie słuszności swych twierdzeń Spółka powołała artykuł M. Wincenciaka O prawie do sądu w sprawach dotyczących udzielania pożyczek przez fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej, zamieszczony w Sądownictwie Administracyjnym na Podlasiu 1994-2009. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Rozstrzygając w granicach danej sprawy Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska nie naruszyło przepisów obowiązującego prawa w stopniu, który skutkowałby koniecznością wyeliminowania go z porządku prawnego. Na wstępie podkreślenia wymaga, iż art. 411 ust. 3 P.o.ś. przed wskazaną nowelizacją stanowił, że pożyczki udzielane przez wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej na dofinansowanie kosztów przedsięwzięć wymienionych w art. 409 cyt. ustawy mogą być częściowo umarzane, pod warunkiem terminowego wykonania zadań i osiągnięcia planowanych efektów. Przepis ten nie precyzował szczegółowych zasad owego umorzenia, nie wskazywał też w czyjej kompetencji - Rady Nadzorczej czy Zarządu, stanowiących organy tego Funduszu -kompetencja ta winna pozostawać, Z tego względu dużego znaczenia nabierały pełniejsze regulacje tej materii zawarte w statutach wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej oraz uchwałach normujących zasady udzielania pomocy finansowej ze środków poszczególnych funduszy. I tak w statucie Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w B. w sposób bardziej szczegółowy dokonano podziału kompetencji pomiędzy Zarząd Funduszu oraz jego Radę Nadzorczą, także w tym zakresie. Zaznaczono, iż oba te ciała obradują na posiedzeniach, wg porządku obrad, podejmując uchwały w sprawach należących do ich właściwości, a z posiedzeń tych sporządzane są protokoły (§10 statutu). Podkreślenia wymaga nadto, iż oba te organy są kolegialne. Zarówno więc Rada Nadzorcza Funduszu, jak i jego Zarząd wypowiadają się w formie uchwał (§ 21 oraz § 27 statutu). Przy czym, do zadań zarządów wojewódzkich funduszy należy m. in. kontrolowanie wykorzystania pożyczek przyznanych ze środków Funduszu (art. 415 ust 5 pkt 5 P.o.ś. w ówczesnym brzmieniu). Jednocześnie wymaga podkreślenia, iż Rada Nadzorcza tego Funduszu podjęła uchwałę z dnia [...].07.2007 r., nr [...], w której unormowała zasady udzielania pomocy finansowej ze środków pozostających w jego dyspozycji. W § 3 ust. 8 załącznika tej uchwały zaznaczono, że udzielenie pomocy finansowej następuje w formie uchwały właściwego organu Funduszu. Z kolei z § 4 jej załącznika wynika, iż kolejnym etapem jest podpisanie stosownej umowy (w rozpatrywanej sprawie umowy pożyczki). Kwestie zaś zasad częściowego umarzania udzielonych pożyczek normuje § 16 załącznika tej uchwały. W jego ust. 9 stwierdza się, iż wniosek pożyczkobiorcy o umorzenie pożyczki rozpatruje Zarząd tego Funduszu. Sąd podziela stanowisko skargi, że kwestia umorzenia części przedmiotowej pożyczki nie podlega regulacjom cywilnoprawnym, nie została bowiem uregulowana w zawartej w niniejszej sprawie umowie pożyczki z dnia [...].05.2004 r., nr [...]. Jakkolwiek oddziałuje więc na stosunki cywilnoprawne między pożyczkodawcą a pożyczkobiorcą, fakt ten nie wyłączał jej spod nadzoru (wówczas wojewody) i spod kontroli sądu administracyjnego. Uchwała z dnia [...].07.2007 r., nr [...] w § 16 ust. 10 jej załącznika wspomina o decyzji o umorzeniu części pożyczki. Z tego sformułowania jednakże nie można, w ocenie Sądu wywodzić, wbrew stanowisku strony skarżącej, iż Zarząd Funduszu będący ciałem kolegialnym wypowiada się w formie decyzji administracyjnej. Zapis ten oznacza jedynie, iż Zarząd Funduszu jest uprawniony do zadecydowania o umorzeniu części udzielonej pożyczki, przy spełnieniu warunków wynikających z tej uchwały, czego dokonuje we właściwej sobie formie działania, a więc podejmując uchwałę w sprawie wymagającej podjęcia innej (w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.) czynności z zakresu administracji publicznej, a nie wydając decyzję administracyjną. Stanowisko to akceptowane jest w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd w pełni podziela pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 12.04.2005 r., sygn. akt OSK 1302/04, dotyczącym uchwały rady nadzorczej funduszu w sprawie częściowego umorzenia udzielonej przez Fundusz pożyczki. W wyroku tym stwierdzono, iż formą działania Narodowego Funduszu i funduszy wojewódzkich (ich organów) są uchwały, w stosunku do których wprowadzono ustawowy obowiązek przekazywania ich w ciągu 7 dni od ich podjęcia organowi nadzoru. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w tym wyroku stanowisko skargi kasacyjnej, iż nadzór podmiotów administracji publicznej wykonujących zadania publiczne musi być rozumiany jako nadzór nad "wszelką działalnością", z którą związane jest podejmowanie uchwał, którą to kwestię w nieco innym aspekcie podnosił Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27.09.1994 r., sygn. akt W 10/93 oraz w wyroku z dnia [...].12.2003 r., sygn. akt [...]. W konkluzji NSA stwierdził, iż objęcie uchwał w tym przedmiocie (a więc częściowo umarzających pożyczkę udzieloną przez fundusz wojewódzki) nadzorem i kontrolą sądu administracyjnego nie może budzić wątpliwości. Jakkolwiek więc NSA przyznał, iż z treści cyt. przepisów P.o.ś. oraz statutu przedmiotowego funduszu wojewódzkiego wynikało, że to zarząd wojewódzkiego funduszu był uprawniony do podjęcia uchwały w przedmiocie umorzenia części pożyczki, a nie rada nadzorcza, to kwestionowane rozstrzygnięcie i tak powinno podlegać kontroli organu nadzoru oraz sądu administracyjnego. Mając zatem na uwadze, iż w rozpatrywanej sprawie w kwestii umorzenia części udzielonej przez Fundusz pożyczki Zarząd Funduszu wypowiedział się w formie uchwały, należało uznać, że jest to inna czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jej kontrola w postępowaniu przed sądem administracyjnym była więc możliwa dopiero po uprzednim wezwaniu na piśmie Zarządu przedmiotowego Funduszu Wojewódzkiego do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od dnia, w którym strona skarżąca (pożyczkobiorca) dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o jej podjęciu. Następnie zaś w kwestii wywiedzenia skargi do sądu administracyjnego zastosowanie znajdował art. 52 § 3 P.p.s.a. Złożenie więc skargi w tym przedmiocie do sądu administracyjnego wymagało uprzedniego wezwania Zarządu Funduszu Wojewódzkiego do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą z dnia [...].03.2009 r., nr [...], a następnie wniesienia skargi do sądu w terminie wynikającym z art. 53 § 2 Kpa. Strona skarżąca natomiast błędnie uchwałę tę zaskarżyła do Ministra Ochrony Środowiska, wnosząc od niej odwołanie i twierdząc, iż stanowi decyzję administracyjną. W ocenie Sądu nie było podstaw do uwzględnienia tego żądania, skoro Minister nie był organem właściwym do rozpoznania owego "odwołania". Z kolei organ naczelny zobowiązany byłby do przekazania, w myśl art. 65 Kpa, podania (odwołania) do właściwego organu administracji publicznej, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie, jedynie wówczas, gdy ustaliłby, iż kwestionowane rozstrzygnięcie wydał organ administracji publicznej i w myśl art. 17 Kpa mógłby wskazać właściwy organ wyższego stopnia. W rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną wydaną przez organ administracji publicznej. Zakwestionowana została uchwała Zarządu Funduszu Wojewódzkiego, od której przysługiwał wniosek o usunięcie naruszenia prawa. Nie powstawał więc w myśl art. 5 § 2 pkt 3 Kpa w zw. z art. 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 1 pkt 1 Kpa obowiązek przekazania sprawy wg właściwości. Obowiązek taki spoczywałby na Ministrze, o ile przedmiotowe rozstrzygnięcie stanowiłoby decyzję administracyjną (względnie postanowienie). Tak jednak nie jest zważywszy, iż kwestionowana uchwała zarządu Funduszu stanowiła inną czynność z zakresu administracji publicznej podmiotu administracji publicznej wykonującego zadania publiczne. W świetle przytoczonych wywodów Minister winien był stwierdzić niedopuszczalność owego odwołania w oparciu o art. 134 Kpa, a nie dokonać zwrotu podania na podstawie art. 66 § 3 Kpa, co celnie podnosi skarga. Mając jednakże na uwadze, iż to uchybienie procesowe nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy i prowadziłoby do tożsamych skutków prawnych, jak zastosowany przez Ministra zwrot odwołania, skargę należało oddalić. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy zauważyć, iż zastrzeżenia podniesione odnośnie uchwały Rady Nadzorczej tego Funduszu z dnia [...].07.2007 r., nr [...], w której unormowane zostały zasady udzielania pomocy finansowej ze środków pozostających w jego dyspozycji, w tym kwestia § 16 ust. 5 i 6 jej załącznika - nie mogą być przedmiotem kontroli Sądu w tym postępowaniu, którego celem jest ustalenie, czy Minister Ochrony Środowiska był uprawniony do zwrotu odwołania wniesionego na uchwałę z dnia [...].03.2009 r., nr [...] Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w B., odmawiającą umorzenia w części pożyczki udzielonej ze środków tego Funduszu na rozbudowę i modernizację oczyszczalni ścieków dla miasta Z. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.