IV SAB/Wa 55/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2010 r. sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2007 r. oddala skargę Pismem z dnia 30 lipca 2008 r. p. A. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, zwanego dalej "Funduszem", polegającą na nie rozpatrzeniu wniosku skarżącego dotyczącego zwrotu opłaty wniesionej na rzecz Funduszu w związku z treścią art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. Nr 25, poz. 202 ze zm.) w następstwie wenątrzwspólnotowego nabycia pojazdu. Skarga została wniesiona w następujących uwarunkowaniach faktycznych. Skarżący zwrócił się z wnioskiem o zwrot wniesionej opłaty pismem z dnia 28 lutego 2007 r. Wniosek uzasadnił wskazując, iż nabył w Holandii używany pojazd marki Volkswagen Passat Cl. Wprowadził on ten pojazd na teren Polski w dniu 27 lutego 2007 r. i w dniu 27 lutego uiścił opłatę w wysokości 500,- zł. W jego ocenie przepisy w zakresie obowiązku uiszczenia przedmiotowej opłaty pozostają w sprzeczności z art. 25 i 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz.U. z 2004 r. Nr 90 poz. 864). W myśl tych przepisów nie dopuszczalne jest nakładanie ceł importowych jak również bezpośrednio lub pośrednio podatków wewnętrznych jakiejkolwiek natury wyższych od tych, które nakładane są bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe. Zwrócił uwagę, iż analogiczna opłata nie jest uiszczana w przypadku nabywania pojazdu używanego w kraju, co wskazuje na różnicowanie ponoszonych obciążeń. Podniósł, iż w myśl art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. prawo organizacji międzynarodowej jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami – zasada ta stosuje się do prawa stanowionego przez Wspólnoty Europejskie, prawa pierwotnego (Traktaty) i pochodnego (np. rozporządzenia). Gdy chodzi o dyrektywy (które nie wywołuje skutków bezpośrednich), organy stosujące prawo winny interpretować przepisy prawa wewnętrznego w świetle ich brzmienia i celów. Podniesiono również niezgodność kwestionowanej regulacji z art. 5 ust. 4 dyrektywy 2000/53/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.Urz. UE wyd. spec. 15/t. 5 s. 224), zwracając uwagę, iż w jej świetle, w związku z regulacjami art. 410 b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) to właściciel pojazdu ponosi koszty recyklingu, co jest niezgodne z zasadami wskazanymi w dyrektywie. Sformułowane we wniosku tezy uzasadniono wybranymi orzeczeniami Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Przedmiotowy wniosek został przekazany przez Fundusz do rozpatrzenia do Ministerstwa Środowiska (Departament Gospodarki Odpadami). Pismem z dnia 20 lutego 2008 r. złożono do Ministra Środowiska zażalenie na niezałatwienie przez Fundusz sprawy w terminie. Pismem z dnia 26 lutego 2008 r. została udzielona wnioskodawcy odpowiedź przez jednostkę wewnętrzną Ministerstwa Środowiska. Wyrażono opinie, iż oplata wnoszona w związku z treścią art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji nie narusza postanowień art. 25 i 90 TWE. Wskazano, iż jej celem nie jest ograniczenie swobodnego przepływu towarów, lecz ochrona środowiska, przy czym stosowne dane wskazują, iż od czasu jej wprowadzenia (w 2006 roku) nie doszło do zahamowania przepływu towarów w zakresie pojazdów używanych. Nie trafne jest stanowisko, iż wprowadzenie jakichkolwiek opłat (bez względu na wysokości) powoduje powstanie bariery w swobodnym przepływie towarów (przywołano wyrok w sprawach połączonych o sygn. C-290/05 i C-330/05). Jednocześnie dopuszczalne jest wprowadzenie opłat rejestracyjnych dla pojazdów w krajach członkowskich, pomimo wcześniejszego ich zarejestrowania w innym państwie członkowskim (wskazano sprawę przed ETS o sygn. C-138/08). Wobec powyższego brak jest podstaw do zwrotu nadpłaty. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Fundusz do chwili obecnej nie ustosunkował się do wniosku o zwrot nadpłaty. Bezzasadne było natomiast przekazanie sprawy do Ministerstwa Środowiska. Nie rozpatrzono także zażalenia Strony skarżącej skierowanego do Ministra Środowiska (stanowiska Ministerstwa nie można uznać za załatwienie sprawy przez organ administracji). W odpowiedzi na skargę oraz w dodatkowym piśmie (k. 31-37) Fundusz wskazał, iż nie jest on właściwy do zwrotu opłaty, jest on jedynie jej beneficjentem. Wywodzono, iż Fundusz nie jest organem administracji a żaden z jego ustawowo powołanych organów nie jest kompetentny do orzekania w tym przedmiocie na podstawie przepisów K.p.a. Jednocześnie brak jest przesłanek merytorycznych do dokonania zwrotu wpłaconej opłaty. Wobec powyższego wniesiono o odrzucenie skargi bądź jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 21 maja 2008 r. (sygn. akt IV SAB 182/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę p. A. M. W wyniku wniesienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 stycznia 2010 r. (sygn. akt II OSK 1608/09) uchylił postanowienie Sądu I. instancji a sprawę przekazał do rozpoznania ponownie temu Sądowi. W uzasadnieniu wskazano, iż: - Fundusz jest podmiotem administracyjnym o charakterze funkcjonalnym, - orzekanie o ewentualnym zwrocie opłaty następuje w formie czynności materialnotechnicznej o charakterze zewnętrznym. Jednocześnie odnotowano, iż kompetencje w zakresie gospodarowania środkami Funduszu przysługują jego Zarządowi a, jak wynika ze stosownych ustaleń, w tzw. "sprawach oczywistych" zwroty są faktycznie dokonywane. Na rozprawie (k. 118) Pełnomocnik Funduszu wskazał, iż brak jest przepisów wskazujących termin dokonania zwrotu ewentualnej nadpłaty, w tej sytuacji nie można mówić o bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna gdyż organ administracji nie pozostaje w bezczynności. Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), występuje wówczas, gdy w stosownym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie procedował w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył jej wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Orzekając w niniejszej spawie Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku o sygn. akt II OSK 1608/09, iż kwestia zwrotu ewentualnej nadpłaty podlega załatwieniu, jako sprawa o charakterze administracyjnym. Równocześnie związany jest oceną prawną zawartą we wskazanym wyroku, w związku z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w pozostałym zakresie, gdy chodzi o wyrażone w nim tezy. W tej sytuacji poza rozważaniami Sądu pozostają zagadnienia: - czy istotnie, za organ wykonujący funkcje administracji publicznej można uznać Fundusz, jako jednostkę dysponującą osobowością prawną (art. 400 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu na dzień wyrokowania), co jest istotne jedynie z punktu widzenia występowania w obrocie cywilnoprawnym (zdolność bycia podmiotem praw i obowiązków), czy też w ewentualnej bezczynności mogą pozostawać raczej ustawowo wyposażone w stosowne kompetencje władcze organy Funduszu (np. Zarząd w zakresie dysponowania mieniem – art. 400 k ust. 1 pkt 4 wskazanej ustawy), - o ile w bezczynności pozostawałby Zarząd, jako organ Funduszu, to czy może chodzić o dokonanie czynności materialnotechnicznej (wszak Zarząd nie dokonuje czynności polegającej faktycznie na wypłacie bądź przelaniu środków pieniężnych) czy raczej o zajęcie stanowiska w stosownej formie (poprzez podjęcie uchwały - podlegający zaskrzeniu akt w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - bądź wydanie decyzji w spawie indywidualnej, w rozumieniu art. 104 K.p.a.). W przedmiotowej sprawie Sąd związany jest oceną ich chodzić może wyłącznie o bezczynność Funduszu w zakresie nie dokonania czynności materialnotechnicznej zwrotu opłaty. Oceniając, czy chodzi o ewentualną bezczynność organu, Sąd orzekał mając na uwadze stan faktyczny i prawny na dzień wydania wyroku. Sąd, zauważając, iż regulacje dotyczące funkcjonowania Funduszu zostały znowelizowane ustawą z dnia 20 listopada 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 216, poz. 1664) doszedł do przekonania, iż wprowadzone zmiany nie mają wpływu na zakres związania Sądu oceną prawną wyroku o sygn. akt II OSK 1608/09. Pomimo uchylenia dotychczasowych przepisów w zakresie istotnym dla sprawy, treść nowoprzyjętych regulacji prawnych, gdy chodzi o funkcjonowanie Funduszu w kwestiach istotnych dla sprawy, pozostała bez zmian. W ocenie Sądu zostały wyczerpane formalne przesłanki wniesienia skargi. Zadość wymaganiu wyczerpania środków zaskarżenia wynikającemu z art. 52 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czyni zażalenie z dnia 20 lutego 2008 r.. W ramach rozpoznawania sprawy, wobec wyżej zakreślonego jej stanu (ewentualna bezczynność w zakresie dokonania zwrotu opłaty, jako czynność materialnotechniczna) Sąd rozważył, czy istniały przesłanki dokonania zwrotu w rozpoznawanej sprawie, bowiem w takim przypadku może występować bezczynność, gdy chodzi o wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej. Sąd nie podziela w tym zakresie stanowisko Funduszu, iż bezczynność nie może zachodzić w sytuacji, gdy brak jest szczegółowej regulacji określającej termin dokonania czynności z zakresu administracji publicznej. Tego rodzaju wykładania przepisów zostawałaby w oczywistej sprzeczności z zasadami państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP.) i w istocie w szeregu przypadków niezasadnie pozbawiałaby strony należytej ochrony przed dowolnością działania organów wykonujących zadania w zakresie administracji publiczną (w szczególności organów administracji publicznej). Zdaniem Sądu, o ile brak jest regulacji szczególnej określającej termin dokonania czynności o charakterze publicznoprawnym, a zadania te muszą być zrealizowane z mocy prawa, działanie organu powinny być oceniane przez organ rozpatrujący zażalenie na bezczynność a następnie Sąd rozpatrujący skargę przez pryzmat tzw. "terminu rozsądnego" (czasu, który przy prawidłowym, bieżącym dokonywaniu czynności prawnych czy faktycznych jest niezbędny). Oznacza to w przedmiotowej sprawie, iż o ile po stronie Funduszu istniałaby obowiązek zwrotu opłaty to pozwałby on w bezczynności, mając na uwadze termin przedłożenia wniosku (początek 2007 roku) oraz czas niezbędny realnie dla podjęcia czynności formalnych i technicznych dla dokonania wypłaty, czy przelewu stosownej kwoty. Jednak w rozpoznawanej sprawie Sąd nie podziela poglądu Strony skarżącej, jakoby mogła ona skutecznie żądać zwrotu kwoty wpłaconej na rzecz Funduszu z tytułu opłaty wymaganej na mocy art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Trafnie wprawdzie wnioskodawca podkreślił zasadę bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego, zakreślając istotne w tej kwestii uwarunkowania prawne. Sąd nie podziela jednakże poglądu Strony skarżącej odnośnie sprzeczności wskazanej regulacji z, mającymi pierwszeństwo w takim przypadku, normami prawa wspólnotowego (UE). Przywołane normy Traktatu – obecnie art. 30 i 110 w wersji skonsolidowanej Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz UE C Nr 83 z dnia 30 marca 2010 r. s. 47), zwanego dalej TFUE, nie sprzeciwiają się, w ocenie Sądu, wprowadzeniu stosownych opłat związanych z rejestracją pojazdu na terenie państwa członkowskiego, co potwierdzają stosowne tezy orzecznictwa ETS (patrz sprawy połączone sygn. C-290/05 i C-330/05 i sprawa o sygn. C-138/04). Ustanowiona opłata uiszczana jest na etapie rejestracji – art. 72 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) jest więc związana technicznie z tą czynnością. Opłaty tego rodzaju nie stanowią ceł (teza 1 orzeczenia w sprawach połączonych sygn. C-290/05 i C-330/05), a gdy chodzi o ich kwalifikację, jako opłaty wewnętrznej (podatki i inne należności) ich ustanowienie pod pewnymi warunkami jest możliwe, co potwierdzają tezy 2 i 3 orzeczenia w sprawach połączonych o sygn. C-290/05 i C-330/05. Strona skarżąca nie wykazała ani Sąd nie dostrzega z urzędu, aby występowały przesłanki negatywne wskazane w pkt 2 lub 3 przywołanego orzeczeniu. Wręcz przeciwnie, ze stanowiska Ministerstwa Środowiska (które, co do przytoczonych faktów, nie było kwestionowane) wynika, iż w praktyce, na podstawie danych rynkowych, można stwierdzić, iż przedmiotowa opłata nie stanowi faktycznie bariery w handlu. Gdy chodzi o domniemana niezgodność z art. 5 ust. 4 dyrektywy 2000/53/WE Sąd także nie podziela prezentowanego poglądu skarżącego. Regulacja w tym zakresie wyklucza wyłącznie możliwość ustanowienia przez krajowego prawodawcę regulacji wiążących określone opłaty o charakterze publicznoprawnym, bezpośrednio z osobą przekazująca pojazd do unieszkodliwienia (wprowadza równocześnie obowiązek pozytywny, takiego zorganizowania systemu zbiórki, aby żadne opłaty o innym charakterze nie były faktycznie ponoszone). Norma ta nie pozostaje w sprzeczności z pobieraniem określonych opłat związanych z zarejestrowaniem pojazdu na terenie Polski. Zarejestrowanie pojazdu używanego nie jest jednoznaczne z przekazaniem go do unieszkodliwienia, gdyż w takim przypadku, przywieziony z zagranicy pojazd należałoby zakwalifikować jako odpad, którego przemieszczanie transgraniczne podlega odrębnym procedurom. Wręcz przeciwnie, fakt zarejestrowania pojazdu świadczy o chęci jego dalszego użytkowania, zgodnie z przeznaczeniem. Może być on w przyszłości w istocie przekazany do unieszkodliwienia bądź stanowić przedmiot dalszego obrotu.. W tym kontekście obowiązek wniesienia opłaty, powiązany z faktem rejestracji, nie może być kwalifikowany, jako naruszający zakaz pobierania opłat na etapie przekazania pojazdu do unieszkodliwienia. Jednocześnie we wskazanej regulacji, wyrażono zasadę obowiązku zapewnienia przez państwa członkowie, aby koszty związane z przekazaniem pojazdu do unieszkodliwienia pokrywali w całości lub znacznej części producenci. Strona skarżąca nie przedłożyła dowodów, z których wynikałoby, iż wniesiona opłata w wysokości 500 zł. pokrywa całość kosztów wiążących się z utrzymaniem systemu unieszkodliwianiem pojazdów wycofanych z eksploatacji. Tylko w takim przypadku możnaby uznać, iż wbrew wymaganiom dyrektywy nie partycypują w nim producenci (obowiązek w zakresie uczestniczenia w kosztach unieszkodliwiania wszystkich pojazdów wyekspirował w dniu 1 stycznia 2007 r. – art. 12 ust. 2 dyrektywy 2000/53/WE). Jednak nawet wówczas kwestionowana mogłaby być wyłącznie bezwzględna wysokość opłaty nie zaś sama zasada jej ustanowienia. Należy wskazać, iż zgodnie z ogólnymi zasadami państwa praworządnego, obowiązujące regulacje normatywne korzystają z domniemania ich legalności, co obejmuje także ich nie sprzeczność z aktami traktowanymi w porządku prawnym, jako wyższego rzędu. Zasada ta dotyczy domniemania zgodności przepisów prawa wewnętrznego (w tym ustaw) z prawem wspólnotowym (w tym Traktaty, dyrektywy). W świetle zasady bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego, domniemanie to może być w pewnych przypadkach obalone, wobec przywołania w określonym postępowaniu przed organem administracji lub sądem konkretnych okoliczności prawnych lub faktycznych. Ciężar udowodnienia niezgodności w postępowaniu przed organem administracji spoczywać musi na podmiocie podnoszącym te kwestie, nie sposób bowiem przyjąć, aby w każdym przypadku podnoszenia zarzutów w tym zakresie, rolą organu administracji było prowadzenie pełnego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy funkcjonujący w porządku prawnym akt normatywny pozostaję w zgodzie z aktami wyższego rzędu. Trzeba mieć równocześnie na uwadze, iż kontrola zgodności regulacji wewnętrznych, z uwagi na ogólny charakter norm traktatowych jak i zawartych w dyrektywach, musi opierać się częstokroć na rozważeniu tak ocennych kwestii, jak uwzględnienie zasady proporcjonalności, pomocniczości itp. Zagadnienia te odgrywają szczególne istotne znaczenie dla oceny regulacji przyjmowanych w celu zapewnienia ochrony środowiska (patrz przykładowo sprawy związane ze swobodnym przepływem towarów rozpatrywane przez ETS o sygn. C-302/86 czy C-389/96). Gdy chodzi natomiast o sprawy rozpatrywane przez sądy to, w związku z zasadami traktatowymi, na osobie kwestionującej zgodność prawa stanowionego na szczeblu krajowym z prawem wspólnotowym ciąża mniej daleko idące obowiązki, gdy chodzi o skuteczne podniesienie tej kwestii. W nawiązaniu do przesłanek zastosowania instytucji pytań prejudycjalnych (art. 267 TFUE) za wystarczające może być uznane uprawdopodobnienie takiej niezgodności. Jednak w rozpoznawanej sprawie, wobec przywołanych wyżej uwarunkowań formalnych i faktycznych w ocenie Sądu brak jest przesłanek do uznania wystąpienia sprzeczności pomiędzy regulacjami stanowionymi na szczeblu wspólnotowym (obecnie UE) i krajowym, czy choćby uprawdopodobnionych wątpliwości w tym zakresie, uzasadniających sformułowanie przez Sąd stosownego pytania prejudycjalnego, Sąd nie podziela bowiem stanowiska Strony skarżącej, co do domniemanej niezgodności. W ocenie Sądu nie może mieć przesądzającego znaczenia, podnoszona kwestia dyskutowania w trakcie prac legislacyjnych kwestii domniemanej niezgodności projektowanych regulacji z prawem europejskim. Ostatecznie w ocenie Parlamentu niezgodności takiej nie było, skoro przyjęto stosowną regulacje. Nie podobna bowiem domniemywać, aby wolą prawodawcy było złamanie zobowiązań traktatowych - art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej – wersja skonsolidowana (Dz.U. UE C. Nr 83 z dnia 30 marca 2010 r. str. 13). Niniejszy wyrok nie zamyka stronie drogi dochodzenia określonych roszczeń w przypadku uznania w stosownym trybie (wobec wniesienia skargi przez Komisję Europejską lub inne państwo członkowskie lub wydania orzeczenia w związku z pytaniem prejudycjalnym zadanym przez Sąd w innym składzie podzielający wątpliwości Strony skarżącej – art. 258-259 i 267 TFUE) niezgodności regulacji stanowiącej podstawę obowiązku wniesienia opłaty z prawem stanowionym na poziomie Unii Europejskiej. Orzeczenie w stosownym trybie o niezgodności mogłoby prowadzić do zmiany stanu prawnego w niniejszej sprawie. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.