I OSK 1950/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel, Sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch, Sędzia del. NSA Grażyna Radzicka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2120/09 w sprawie ze skargi D. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r. sygn, I SA/Wa 2120/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] października 2009 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2009 r. D. O. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m. st. Warszawy o przyznanie pomocy finansowej m. in. na zakup żywności w wysokości 350 zł. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Prezydent m.st. Warszawy przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy na zakup żywności w wysokości 200 zł. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie zebranej dokumentacji, aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia [...] lipca 2009 r. oraz notatki pracownika socjalnego z dnia [...] sierpnia 2009 r. ustalono, że D. O. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i otrzymuje zasiłek stały z tytułu niepełnosprawności w wysokości 444 zł miesięcznie. Ponieważ dochód ten jest niższy od ustawowego kryterium dochodowego, otrzymuje też pomoc w formie zasiłków celowych w zależności od zgłaszanych potrzeb i możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej, a w szczególności na żywność, opłatę rachunków za gaz i energię. Okresowo przyznawana jest wnioskodawcy również pomoc na środki czystości, odzież i obuwie. Organ wskazał, że przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy - żywność. Przyznawana wnioskodawcy pomoc pomaga mu przezwyciężyć trudną sytuację bytową w jakiej się znajduje (ubóstwo, niepełnosprawność), natomiast zasiłek celowy nie jest przyznawany na pokrywanie pełnych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, tj. w wysokości przez nią żądaną. Przyznając wnioskodawcy zasiłek celowy w wysokości 200 zł wzięto pod uwagę nie tylko jego potrzeby i sytuację materialną lecz również sytuację życiową innych osób i rodzin, którym Ośrodek Pomocy Społecznej pomaga oraz możliwości finansowe ośrodka. Ośrodek ten w lipcu 2009 r. dysponował kwotą 355.319,31 zł na realizację świadczeń w formie zasiłków celowych, z której to kwoty udzielił pomocy 881 rodzinom, przyznał 1362 świadczenia, a średnia wysokość świadczenia wyniosła 260,88 zł. Również w sierpniu ośrodek dysponował kwotą, która nie pozwalała na zaspokojenie wszystkich potrzeb klientów. Organ wskazał ponadto, że w sierpniu wnioskodawcy przyznano już dodatkową pomoc w wysokości 145 zł na zakup sprzętu rehabilitacyjnego. Tym samym łączna kwota przyznanej w sierpniu D. O. pomocy w formie zasiłków celowych wyniosła 345 zł. Po rozpatrzeniu odwołania D. O. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2009 r. utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na treść art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm., dalej "U.p.s."), wskazano, że decyzja dotycząca przyznania zasiłku celowego jest decyzją uznaniową, co oznacza że organ nie jest zobowiązany do spełnienia żądań strony w całości. Ustawa nie precyzuje wysokości kwot, które przyznawane są przez ośrodki pomocy społecznej osobom uprawnionym. O ich wysokości decyduje każdorazowo organ przyznający zasiłek, zależnie od możliwości jakie posiada oraz potrzeb osób znajdujących się w zasięgu jego działania. Jak wynika z akt sprawy D. O. pozostaje pod stałą opieką pomocy społecznej i otrzymuje zasiłki na niezbędne wydatki, które w sierpniu dały łącznie kwotę 345 zł. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D. O. Podniósł, że zaskarżona decyzja nie jest słuszna i zarzucił jej naruszenie prawa do życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę D. O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone decyzje odpowiadają prawu. Wskazując na przepisy Ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej stwierdził, że ustawa ta na podstawie której wydano zaskarżone decyzje - w art. 2 stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Zgodnie natomiast z art. 39 U.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z treści tego przepisu wynika, że organ wydaje decyzję w ramach tzw. "uznania administracyjnego", swobodnie decydując o tym, czy w sprawie indywidualnej wystąpił przypadek, uzasadniający przyznanie tej formy świadczenia z pomocy społecznej. Na taki charakter wydawanej w sprawie decyzji (decyzja uznaniowa) wskazuje użyty w tym przepisie zwrot "zasiłek może być przyznany". W ocenie Sądu zasadnie zatem organy wskazały, że przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej nie jest prawnym obowiązkiem organów administracji i nie rodzi dla strony roszczenia o przyznanie świadczenia, a dla ośrodka pomocy społecznej obowiązku jego przyznania. Nie każdy potrzebujący może w każdym czasie uzyskać spełnienie pełnych oczekiwań, ze względu na ograniczone środki, jakimi dysponuje ośrodek pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej muszą mieć bowiem na uwadze również potrzeby innych osób korzystających z pomocy ośrodka. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z uzasadnienia decyzji wynika, że w lipcu 2009 r. Ośrodek Pomocy Społecznej dysponował kwotą 355.319,31 zł na realizację zadań własnych, z czego pomoc celową otrzymało 881 rodzin, a średnia wysokość zasiłku celowego dla tych osób wyniosła 260,88 zł. Z akt administracyjnych sprawy wynika również, że w sierpniu 2009 r. Ośrodek dysponował kwotą 346.668,27 zł na realizację zadań własnych, z czego pomoc celową otrzymało 856 rodzin, a średnia wysokość zasiłku celowego dla tych osób wyniosła 265,24 zł, a więc w obu przypadkach mniej niż pomoc przyznana skarżącemu. W samym bowiem miesiącu sierpniu 2009 r. D. O. otrzymał zasiłki celowe na kwotę 345 zł, z czego na żywność 200 zł. Z tych powodów Sąd uznał, że organy obu instancji wydały decyzje w oparciu o obowiązujące przepisy, nie przekraczając granic uznania administracyjnego i dokonały ustaleń wszystkich okoliczności, od jakich w świetle ustawy o pomocy społecznej uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego. Oceny tej dokonały w sposób prawidłowy uznając, że nie jest możliwe przyznanie skarżącemu świadczenia w postaci zasiłku celowego na żywność w wysokości przez niego żądanej, a motywy podjętych rozstrzygnięć zostały wyczerpująco uzasadnione w decyzjach organów obu instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D. O. reprezentowany przez adwokata. Zaskarżając wyrok w całości zarzucał w skardze kasacyjnej: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 39 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, iż w sytuacji braku możliwości zaspokojenia potrzeb życiowych organ jest uprawniony do dowolnej oceny potrzeb osoby uprawnionej do otrzymania zasiłku celowego oraz w szczególności poprzez uzależnienie wysokości przyznanego zasiłku celowego od otrzymania przez Skarżącego świadczeń z pomocy społecznej na podstawie innych przepisów, 2. Naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nie rozpoznaniu wszystkich uchybień jakimi dotknięte było postępowanie przed organami administracji oraz nieuwzględnieniu skargi sądowo-administracyjnej i jej oddaleniu, pomimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego w/w przepisów co powinno było skutkować uwzględnieniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Z tych powodów w skardze kasacyjnej wnoszono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały uiszczone nawet w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę nie zauważył wszystkich uchybień, które pojawiły się przy wydawaniu decyzji administracyjnej, a dokonując błędnej wykładni przepisu art. 39 ustawy o pomocy społecznej niewłaściwie zastosował cytowany przepis dokonując oceny, iż w sytuacji braku możliwości zaspokojenia potrzeb życiowych organ jest uprawniony do dowolnej oceny potrzeb osoby uprawnionej do otrzymania zasiłku celowego, w szczególności poprzez uzależnienie wysokości przyznanego zasiłku celowego od otrzymania przez Skarżącego świadczeń z pomocy społecznej na podstawie innych przepisów. Zdaniem kasatora dla oceny w jakiej wysokości może zostać przyznana pomoc osobie fizycznej bez znaczenia są dokonane przez Sąd i Organ ustalenia w zakresie wysokości środków jakimi dysponował organ oraz sposobu ich rozdysponowania. Ustawodawca w ustawie o pomocy społecznej nie wskazał powyższych okoliczności jako przesłanek, od których uzależnia przyznanie i określenie wysokości zasiłku celowego. Stawiając powyższy zarzut skarżący wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego gdzie stwierdzono, iż organ administracyjny ustala zasadność celu, a dopiero ustaliwszy, że cel jest uzasadniony, sprawdza jego koszt i podstawy (przesłanki) do przyznania zasiłku w określonej wysokości na realizację celu. Przy czym w przypadku spełnienia przesłanek przyznaje zasiłek celowy (wyrok NSA z 2008.08.29, I OSK 1428/07). Stąd w ocenie skargi kasacyjnej ustalenia zarówno sądu administracyjnego jak i organu stoją w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i stanowią przejaw dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skoro w niniejszej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi sądu I instancji zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Art. 134 § 1 P.p.s.a obliguje Sąd do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze. W przedmiotowej sprawie nie można postawić Sądowi pierwszej instancji zarzutu iż nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w skardze. Niezwiązane granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkich aspektów skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu. Toteż chybionym jest zarzut narusza przez Sąd pierwszej instancji przytoczonego przepisu. Również chybionym jest stawianie zarzutów naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" P.p.s.a jako naruszenia przepisów postępowania. Powyższy przepis mówi o naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Co do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na wadliwość tak skonstruowanego zarzutu polegającą na wskazaniu przepisu, który nie został przez sąd I instancji zastosowany. Powołany art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. przewiduje, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszanie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie tego przepisu byłoby więc uzasadnione, gdyby mimo stwierdzenia przez Sąd w zaskarżonym wyroku naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie uchylił zaskarżonej decyzji. Generalnie należy stwierdzić, że wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania został wadliwie skonstruowany bowiem organy administracyjnie nie stosują przy rozstrzyganiu sprawy przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lecz stosują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z 14 czerwca 1960 r. (tj. Dz. U. z 2000 nr 98, poz. 1071 ze zm.). Również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 39 Ustawy o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2009 nr 175, poz. 1362) nie jest uzasadniony. Wobec nie wskazania, który z ustępów art. 39 ustawy o pomocy społecznej został naruszony, konieczne jest przytoczenie jego treści w całości. Zgodnie z jego brzmieniem w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztu zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Osobom bezrobotnym i innym mniemającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów ustawy z 27.08.2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne (ust. 3). Zasiłek celowy może być przyznany w formie biletu kredytowego (ust.4). Stan faktyczny sprawy wskazuje, że skarga kasacyjna kwestionuje ust. 1 i 2 art. 39 ustawy. Zasady ogólne ustawy o pomocy społecznej wyrażone w art 2 ust 1 i art 3 ust. 1 u.p.s. stanowią, że świadczenia pomocy społeczne, mają na celu zarówno umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości; jak i zaspakajanie ich niezbędnych potrzeb, umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wobec powyższego, pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Dopiero ustalenie, że dana osoba przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości, nie jest w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji życiowych, daje podstawę do rozważenia dalszych kryteriów uzasadniających przyznanie "konkretnych środków, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej. Skoro w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania było przyznanie świadczenia pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego, to mógł on zostać przyznany po spełnieniu dodatkowych warunków określonych w art. 39 ust. 1 u.p.s. Oznacza to, że środek ten mógł zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej przy wcześniejszym wyczerpaniu założeń ustawodawcy wyrażonych w art. 2 ust, 1 u.p.s. i art. 3 ust. 1 u.p.s. Brzmienie przepisu art. 39 ust. 1 u.p.s. wskazuje jasno, ze przyznanie tego zasiłku leży w granicach tzw. Uznania administracyjnego. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że przyznanie takiego zasiłku warunkuje nie tylko sytuacja materialna skarżącego, cel na który ma być on przyznany, ale również możliwości finansowe organu świadczącego pomoc społeczną. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że uznanie organu doznaje ograniczeń w świetle brzmienia art. 7 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, organ winien załatwiać sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z tej przyczyny organ - działając w ramach uznania - winien przeprowadzić wnikliwe postępowanie zmierzające do oceny stwierdzonego stanu faktycznego. Konstrukcja taka nie wyklucza przy tym możliwości odmowy przyznania świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 25/98, publ.: LEX nr 44078), jednakże nakłada na organ obowiązek każdorazowego precyzyjnego wskazania przesłanek odmowy udzielenia świadczenia. Również i w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ocenił, że organy administracji poczyniły ustalenia w celu zbadania sytuacji materialnej skarżącego i przedstawiły stanowisko w przedmiocie środków pozostających do ich dyspozycji, nie dopuszczając się przy tym naruszenia art. 7 kpa. Sąd wskazuje, że uznanie administracyjne obejmuje także prawo organów do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, którą należy ustalać nie tylko w oparciu o zgłoszone żądania, ale także wysokość środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Toteż nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, że przyznając zasiłek celowy (w konkretnej sprawie na żywność) organ nie ma prawa brać pod uwagę rodzaju i wysokości innych świadczeń udzielanych wnioskodawcy w ramach pomocy społecznej, czy też dokonywać oceny swoich możliwości finansowych w odniesieniu do ogółu potrzebujących pomocy, którym pomoc jest udzielana przez konkretny organ. Z powyższych względów uznając, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw – Naczelny Sąd administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu, wyznaczonemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznaje Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zgodnie z § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348) pełnomocnik powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie.